EHRM zet standaard voor onderzoek potentiële schending refoulementverbod

Gepubliceerd op

In zijn arrest M.A. t. België (nr. 19656/18) van 27 oktober 2020 beoordeelt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) de gedwongen terugkeer van een Soedanees naar zijn herkomstland die mogelijk werd gemaakt door een samenwerking tussen de Belgische overheid en een Soedanese identificatiemissie.

Door bij de uitwijzing de procedurele verplichtingen die voortvloeien uit artikel 3 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) niet te respecteren, is er sprake van een schending van artikel 3 EVRM (verbod van foltering). Daarnaast stelt het EHRM een schending vast van artikel 13 EVRM (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel) in samenhang met artikel 3 EVRM. De man werd uitgewezen ondanks het tijdelijk repatrieerverbod opgelegd door de nationale rechter.

Deze zaak kadert in de bredere context van de transmigratie in België. Het gaat om migranten op doortocht die meestal geen internationale bescherming vragen omdat ze wensen door te reizen naar het Verenigd Koninkrijk of vrezen teruggestuurd te worden naar het land van onwettige binnenkomst in Europa. In het najaar van 2017 werd een tiental Soedanese transmigranten teruggestuurd naar Soedan nadat de Belgische overheid de hulp van een omstreden Soedanese identificatiemissie had ingeroepen.

Feiten en voorgaanden

Een Soedanees reisde zonder de vereiste documenten via Italië naar België om het Verenigd Koninkrijk te bereiken. Nadat de man meermaals een bevel had gekregen om het grondgebied te verlaten werd hij in augustus 2017 met het oog op repatriëring overgebracht naar een gesloten centrum. Daar kreeg hij een brochure met informatie over de redenen van zijn detentie, zijn beroepsmogelijkheden en het bekomen van juridische bijstand.

De man werd vervolgens in het kader van zijn hoorrecht aan de hand van een Engelstalig formulier onder meer gevraagd naar de redenen waarom hij niet kon terugkeren naar Soedan. Naar eigen zeggen verklaarde hij in het Arabisch dat hij in Soedan problemen had en er gezocht werd. Zijn verklaringen zouden door een landgenoot in het centrum zijn vertaald naar het Engels. Volgens de Belgische overheid deed de man zijn verklaringen zelf in het Engels.

Begin september 2017 diende de man een verzoek tot internationale bescherming (VIB) in. Op dat moment circuleerde de aankondiging van de Belgische overheid om via de Soedanese ambassade te zullen samenwerken met de Soedanese overheid met het oog op identificatie en repatriëring van onwettig verblijvende Soedanezen.

De man kreeg enkele dagen later een nieuw bevel om het grondgebied te verlaten met beslissing tot vasthouding met het oog op repatriëring op basis van artikel 74/6, §1bis, 6° en 12° Verblijfswet en artikel 74, §2 Verblijfsbesluit (het indienen van een asielaanvraag teneinde repatriëring uit te stellen of te verijdelen). Er werd hem een formulier voorgelegd in het Nederlands met de tekst: “Ik, ondergetekende, …, verklaar afstand te doen van elke hangende asielprocedure en wens terug te keren naar mijn land van herkomst”. De man schreef in het Arabisch op het formulier dat hij afstand deed van zijn verzoek tot internationale bescherming verwijzend naar de stappen die de Belgische overheid had gezet naar de Soedanese autoriteiten en omwille van het feit dat hij niet was bijgestaan door een advocaat.

Eind september 2017 ontmoette de man afgevaardigden van de Soedanese ambassade en van een Soedanese identificatiemissie. Naar eigen zeggen werd de man ondervraagd in het Arabisch zonder bijstand van een advocaat en in afwezigheid van een ambtenaar van Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ). Na zijn identificatie leverde de Soedanese ambassade een laissez-passer af.

In het kader van zijn hoorrecht werd de man, aan de hand van een vragenlijst, door een terugkeerambtenaar van het gesloten centrum opnieuw gevraagd te verduidelijken waarom hij vreesde terug te keren naar zijn herkomstland en welke risico’s op schending van artikel 3 EVRM hij er vreesde te lopen. De man weigerde het document in te vullen.

Met behulp van een advocaat, diende hij een verzoek tot invrijheidstelling in bij de raadkamer van de Franstalige rechtbank van eerste aanleg in Brussel op grond van een schending van artikel 3 EVRM bij uitwijzing naar Soedan. Nadat de raadkamer van Brussel zich territoriaal onbevoegd verklaarde, diende de man op 11 oktober 2017 opnieuw een verzoek tot invrijheidstelling in bij de raadkamer in Leuven op grond van dezelfde argumenten. De raadkamer zou zich over zijn verzoek buigen op 17 oktober 2017. Op 12 oktober 2017 kreeg de man echter te horen dat zijn repatriëringsvlucht de volgende dag zou plaatsvinden.

De man vorderde bij de voorzitter van de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg van Brussel op eenzijdig verzoekschrift eveneens dat het de Belgische overheid, op straffe van een dwangsom, verboden zou worden om hem te repatriërenzolang de procedure tot invrijheidstelling voor de raadkamer niet definitief was afgesloten. Dit verzoek werd door de voorzitter van de rechtbank ingewilligd.

Ondanks dat DVZ besloot hem niet te repatriëren met de voorziene vlucht, werd de man op 13 oktober 2017 naar de luchthaven gebracht voor een latere repatriëringsvlucht die dag. Nadat hij een document in het Engels ondertekende waarin hij verklaarde dat hij vrijwillig vertrok en dat hij geen opdracht aan zijn advocaat had gegeven om in beroep te gaan, werd hij gedwongen om aan boord van het vliegtuig naar Soedan te gaan.

De raadkamer van Leuven verklaarde zijn tweede verzoek tot invrijheidstelling daarop zonder voorwerp.

De voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg verklaarde het derdenverzet van de Belgische overheid tegen de beschikking van 12 oktober 2017 onontvankelijk wegens gebrek aan wettig belang.

De man vocht zijn uitwijzing aan bij het EHRM op grond van artikel 3 en artikel 13 EVRM.

Analyse EHRM over artikel 3 EVRM: verbod op foltering en onmenselijke behandeling

Volgens vaste rechtspraak van het EHRM heeft artikel 3 EVRM een absoluut karakter. Dit betekent dat de lidstaten de verplichtingen die er voor hen uit voortvloeien, niet naast zich neer kunnen leggen.

  • Wanneer een uitwijzingsmaatregel wordt aangevochten, is het:
    • aan de betrokken vreemdeling om elementen voor te leggen waaruit blijkt dat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat hij zal worden blootgesteld aan een reëel risico op behandelingen strijdig met artikel 3 EVRM in geval van uitwijzing.
    • aan de nationale overheden om de door de vreemdeling uitgedrukte vrees te onderzoeken en de risico’s die hij in geval van uitwijzing loopt in het land van bestemming te evalueren in het licht van artikel 3 EVRM.
  • Bij een asielprocedure moet de verzoeker om internationale bescherming (VIB) samen met de nationale asielinstanties de feiten die pertinent zijn voor de zaak vaststellen en evalueren.
    • Ter staving van zijn asielaanvraag moet de VIB zo snel mogelijk alle elementen in verband met zijn persoonlijke situatie voorleggen.
    • Als een lidstaat kennis krijgt van feiten waaruit blijkt dat de betrokkene in geval van terugkeer naar het land van bestemming risico loopt op slechte behandelingen strijdig met artikelen 2 (recht op leven) en 3 EVRM, dan moet die lidstaat op grond van artikelen 2 en 3 EVRM dat risico ambtshalve onderzoeken. Bijvoorbeeld wanneer de nationale overheid wordt geïnformeerd over het feit dat de VIB zou behoren tot een groep die systematisch slecht behandeld wordt.
    • De algemene situatie in het herkomstland moeten de nationale asielinstanties zelf ambtshalve evalueren.

In deze zaak had de man vóór zijn repatriëring zijn vrees voor behandelingen strijdig met artikel 3 EVRM in geval van terugkeer bekend gemaakt bij de Belgische overheid. Het EHRM herinnert eraan dat de lidstaten op grond van artikel 3 EVRM niet mogen overgaan tot uitwijzing alvorens de risico’s in het licht van dit artikel voorafgaandelijk te hebben onderzocht, ook wanneer de betrokkene afstand heeft gedaan van zijn asielprocedure.

Uitwijzing zonder voorafgaand onderzoek van de risico’s in het land van bestemming in het licht van artikel 3 EVRM:

Het EHRM stelt vast dat de uitwijzingsbevelen die aan betrokkene betekend werden geen melding maken van de situatie in Soedan noch van een eventueel risico met betrekking tot artikel 3 EVRM. Nochtans was algemeen bekend dat de mensenrechtensituatie in Soedan in 2017 problematisch was. De Belgische overheid verleende zelf om die reden aan veel Soedanezen, vooral afkomstig uit Zuid-Kordofan (de regio waarvan de betrokkene afkomstig beweert te zijn), internationale bescherming. De Belgische overheid kan volgens het EHRM dan ook moeilijk volhouden dat het bestaan van een ernstig risico in hoofde van de betrokkene uitgesloten moest worden. Een ná de repatriëring van de betrokkene gepubliceerd rapport van het CGVS, waaruit blijkt dat teruggekeerde Soedanezen geen gevaar liepen in hun herkomstland, ontslaat de Belgische overheid a posteriori niet van zijn procedurele verplichtingen in het kader van een uitwijzing.

Het EHRM oordeelt dat een evaluatie louter op basis van elementen verstrekt door de betrokkene, zonder rekening te houden met de algemene situatie in Soedan, niet voldoet aan de drempel van het vereiste voorafgaandelijk onderzoek van de mogelijke risico’s in het licht van artikel 3 EVRM.

Reële en effectieve kans om de persoonlijke risico’s in geval van terugkeer uiteen te zetten:

Hoewel de bewijslast in het kader van een asielprocedure bij de verzoeker ligt, mogen de regels over de bewijslast de rechten van betrokkene onder artikel 3 EVRM niet uithollen en moet er rekening gehouden wordenmetpraktische obstakels die de toegang tot een asielprocedure kunnen belemmeren, zo stelt het Hof.

De man had zijn vrees meerdere keren kenbaar gemaakt (bij zijn aanhouding, tijdens zijn ontmoeting met een ambtenaar in het gesloten centrum en in het formulier waarin hij verklaarde een VIB te doen).

Volgens het EHRM waren er in deze zaak echter een aantal obstakels die de weinig coherente procedurele houding van de man kunnen verklaren.

  • De aan de man overhandigde brochure bevatte enkel procedurele informatie over detentie en niet over de asielprocedure en beroepsmogelijkheden tegen uitwijzing.
  • De man had tijdens de eerste weken van zijn detentie geen toegang tot een advocaat.
  • Ten tijde van zijn asielaanvraag begon in de Soedanese media het nieuws te circuleren van een samenwerking tussen de Belgische en Soedanese overheid. Dit verklaart volgens het Hof mogelijk het wantrouwen van betrokkene ten aanzien van de Belgische asielinstanties en de daarop volgende afstand van zijn asielprocedure.
  • Hoewel betrokkene enkel Arabischtalig was, was er geen officiële tolk aanwezig tijdens het gesprek bij aankomst in het gesloten centrum.
  • Er werden hem enkel algemene vragen over de risico’s in geval van terugkeer gesteld en geen vragen over zijn regio van herkomst, etnische origine of de redenen van vertrek uit Soedan. De korte antwoorden van de man kunnen volgens het Hof verklaard worden door de algemene en gebrekkige vragen zonder aanwezigheid van een tolk. Zijn weigering om een meer gedetailleerde vragenlijst over de mogelijke risico’s in te vullen in het kader van een tweede gesprek met een ambtenaar in het gesloten centrum doet niets af aan deze vaststelling, omdat dat tweede gesprek pas plaats vond ná de identificatiemissie in een context van versterkt wantrouwen ten aanzien van de autoriteiten.

Indien de Belgische overheid de man een realistisch perspectief had geboden om toegang te krijgen tot internationale bescherming, zou hij in de mogelijkheid zijn geweest om zijn asielaanvraag verder te zetten en zouden de Belgische asielinstanties de reële risico’s voor de man hebben kunnen onderzoeken voorafgaand aan zijn uitwijzing.

Identificatiemissie:

Een identificatiemissie organiseren in samenwerking met de autoriteiten van een herkomstland om reisdocumenten voor diens onderdanen te bekomen, is volgens het EHRM niet per sé problematisch.

In deze zaak echter werden de beschermingsnoden van de betrokkene niet onderzocht alvorens tot identificatie over te gaan.

Bovendien gebeurde de identificatie niet met de nodige procedurele garanties.

  • De man was vooraf niet ingelicht over het feit dat een gesprek met oog op identificatie zou plaatsvinden.
  • De man werd naar eigen zeggen aan zijn lot overgelaten tijdens het gesprek met de identificatiemissie. Als er al een ambtenaar van DVZ aanwezig is tijdens dergelijke gesprekken, bevindt deze zich gewoonlijk niet in de buurt van de plaats van het gesprek en is deze doorgaans het Arabisch niet machtig.

Het EHRM besloot op basis van voorgaande tot een schending van artikel 3 EVRM door de Belgische overheid.

Impliciet verzoek tot internationale bescherming:

Na getuigenissen in de media over folterpraktijken bij aankomst in Soedan stonden de identificatie- en uitwijzingsprocedures ter discussie en rezen vragen over hun nood aan bescherming. De Belgische overheid paste de procedures aan en voerde de praktijk van de ‘impliciete’ VIB in.

Het EHRM spreekt zich er in dit arrest niet over uit of het impliciete VIB de toets van artikel 3 EVRM doorstaat. Het impliciete VIB werd immers pas ingevoerd kort na de repatriëring van de Soedanees in de zaak M.A. t. België. Het EHRM stelt slechts terloops dat een impliciet VIB a priori een voldoende voorafgaand onderzoek naar de mogelijke risico’s op schending van artikel 3 EVRM lijkt mogelijk te maken.

Hoewel de subsidiaire beschermingsstatus (waartoe een VIB kan leiden) in grote mate overeenkomt met de bescherming onder artikel 3 EVRM lijkt het EHRM met deze stelling voorbij te gaan aan het feit dat sommige personen (plegers van zware misdrijven, personen die risico lopen op schending van artikel 3 EVRM omwille van medische redenen, personen die risico lopen op schending van artikel 8 EVRM) zijn uitgesloten van subsidiaire bescherming, hoewel zij wel onder het toepassingsgebied van het refoulementverbod van artikel 3 EVRM vallen.

Analyse EHRM over artikel 13 EVRM: recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel

De Belgische overheid heeft de door de man ingestelde beroepen tegen de uitwijzing van hun effectiviteit ontdaan door de repatriëring niet uit te stellen zoals bevolen door de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg.

  • Door de repatriëring van de man te verbieden zolang er geen definitieve beslissing was over de wettigheid van zijn detentie, had de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg de mogelijkheid om te repatriëren afhankelijk gesteld van de uitkomst van de procedure over de legaliteit van zijn detentie.
  • Een verzoek tot invrijheidstelling bij de raadkamer in combinatie met het vatten van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg in kortgeding, beschermt de betrokkene in principe minstens tijdelijk tegen een willekeurige uitwijzing. De beslissing van de voorzitter was uitvoerbaar en dus bindend voor de Belgische overheid ondanks zijn derdenverzet. De Belgische overheid heeft de man ondanks het verbod gerepatrieerd.
  • De man kan niet beschouwd worden vrijwillig het land te hebben verlaten noch vrijwillig afstand te hebben gedaan van de bescherming die de uitspraak in kortgeding hem gaf en die de Belgische overheid verplichtte de repatriëring uit te stellen.
  • Door de initiële repatriëringsvlucht te annuleren maar de man vervolgens met een andere vlucht enkele uren later te repatriëren, is de Belgische overheid ingegaan tegen het verbod om de betrokkene te repatriëren zolang er geen beslissing over de wettigheid van zijn detentie was.

Het EHRM besluit dat de Belgische overheid hiermee artikel 13 in samenhang met artikel 3 EVRM heeft geschonden.

Moment van toetsing artikel 3 EVRM in de Belgische rechtspraak

Hoewel het EHRM in zijn arrest M.A. t. België niet expliciet ingaat op de kwestie wanneer precies onderzocht moet worden of een uitwijzing een schending van artikel 3 EVRM zou kunnen opleveren, oordeelde het Hof al in 2016 in zijn arrest Paposhvili dat dit onderzoek moet gebeuren vóór een terugkeerbeslissing wordt genomen.

Volgens rechtspraak van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) moet een vreemdeling die in geval van uitwijzing vreest te worden onderworpen aan handelingen strijdig met artikel 3 EVRM tijdig in de mogelijkheid zijn om zowel de algemene situatie in dat land als de omstandigheden eigen aan zijn geval te doen gelden. DVZ moet dan ook vóór het nemen van een uitwijzingsbevel de elementen die raken aan artikel 3 EVRM waarvan hij kennis heeft of moet hebben, zo grondig mogelijk onderzoeken (zie bijvoorbeeld RvV, nr. 192.584 van 26 september 2017 in een andere Soedanese zaak).

Ook volgens de rechtspraak van de Raad van State (RvS) moet DVZ op het moment van het nemen van een uitwijzingsbevel, en niet enkel bij de gedwongen uitvoering ervan, onderzoeken of de uitvoering van het uitwijzingsbevel in overeenstemming met artikel 3 EVRM is (zie bijvoorbeeld RvS nr. 239.259 van 28 september 2017, RvS nr. 240.691 van 8 februari 2018, RvS nrs. 241.623 en 241.625 van 29 mei 2018).

In twee Soedanese zaken stelde het Hof van Cassatie (HvC) dat de uitwijzing van een vreemdeling en de in afwachting daarvan genomen detentiemaatregel kunnen leiden tot een situatie die onder het toepassingsgebied van artikel 3 EVRM valt. Dit indien er ernstige redenen zijn om te vrezen dat de vreemdeling, na of omwille van zijn repatriëring, marteling of onmenselijke of mensonterende straffen of behandelingen dreigt te ondergaan. Wanneer de vreemdeling een dergelijk risico inroept, moet de raadkamer of de kamer van inbeschuldigingstelling (KI) het bestaan ervan beoordelen ter gelegenheid van de legaliteitscontrole van de detentiemaatregel (HvC, nr. P.17.1202.F van 3 januari 2018 en HvC, nr. P.18.0035.F van 31 januari 2018). De raadkamer of de KI moet dit risico ook onderzoeken wanneer de vreemdeling geen VIB heeft ingediend (HvC, nr. P.18.0035.F van 31 januari 2018).

Meer info