GwH verduidelijkt en vernietigt bepalingen uit nieuwe asielwetgeving sinds 22 maart 2018
Op 25 februari 2021 velde het Grondwettelijk Hof (GwH) een arrest nr. 23/2021 over de wet van 21 november 2017 tot wijziging van de Verblijfswet (Vw) en van de Opvangwet, die in werking trad op 22 maart 2018. In het arrest vernietigt het GwH een aantal bepalingen van de wet en geeft het een aantal interpretaties aan voordien onduidelijke bepalingen.
De belangrijkste punten in dit arrest gaan over:
- uitsluiting van strafrechtelijke vervolging tegen vluchtelingen wegens onregelmatige binnenkomst of onregelmatig verblijf
- de neerlegging, bewaring en teruggave van de identiteitsdocumenten
- de overlegging van elementen die essentieel zijn voor de beoordeling van het verzoek zoals elektronische informatiedragers
- het vasthouden van de verzoeker om internationale bescherming
- de organisatie van een medisch onderzoek
- de mededeling van opmerkingen met betrekking tot de notities van het persoonlijk onderhoud
- de vertrouwelijkheid van de bronnen gebruikt door het CGVS
- de beoordeling van het risico op onderduiken van de vreemdeling
- de inkorting van de beroepstermijnen
- het al dan niet opschortend karakter van het beroep
- de toepassing van het begrip ‘veilig derde land’ zonder terugnameakkoord
- de toepassing van de versnelde procedure
- elementen die in het kader van een volgend verzoek te laat zijn voorgelegd
Onderaan dit bericht vatten we de concrete gevolgen van dit arrest op de huidige asielpraktijk samen.
1. Uitsluiting van strafrechtelijke vervolging tegen vluchtelingen wegens onregelmatige binnenkomst of onregelmatig verblijf
Artikel 31 van het Verdrag van Genève stelt dat de verdragsluitende staten geen strafsancties op grond van onregelmatige binnenkomst of onregelmatig verblijf mogen toepassen. Verwijzend naar deze bepaling duidt het GwH dat artikel 53 Vw niet toelaat dat de erkende vluchtelingen strafrechtelijk vervolgd kunnen worden op grond van hun onregelmatige binnenkomst of onregelmatig verblijf.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021, B.4 - B.6
2. De neerlegging, bewaring en teruggave van de identiteitsdocumenten
De verplichting in artikel 48/6, §2, lid 1 Vw voor de verzoekers om IB om de originele documenten neer te leggen die zijn of haar identiteit of nationaliteit vaststellen, vormt een inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven van de betrokken verzoekers.
Volgens het GwH streeft deze bepaling een wettig doel na voor zover op deze wijze de identiteit en nationaliteit van de verzoekers kan vastgesteld en gecontroleerd worden. Maar het Hof is van oordeel dat deze bepaling onevenredig is. De bepaling ontneemt de verzoekers om IB gedurende de hele procedure van hun documenten, ook als zij een beroep indienen bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV). De documenten mogen niet langer in het administratief dossier bewaard worden dan de duur die strikt noodzakelijk is voor een onderzoek ervan door het Commissariaat-generaal voor Vreemdelingen en Staatlozen (CGVS). Bijgevolg schendt artikel 48/6, §2, lid 1 Vw het recht op eerbiediging van het privéleven van de betrokken vreemdelingen.
Het GwH vernietigt artikel 48/6, §2, lid 1 Vw en lid 4 van dezelfde bepaling dat hiermee onlosmakelijk verbonden is.
Bron: vernietiging GwH arrest nr 23/2021, B.22 – B.23
Noot van Vluchtelingenwerk Vlaanderen: Het Hof formaliseert met deze vernietiging een praktijk die al enkele jaren niet meer toegepast wordt door de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ). DVZ neemt sinds twee jaar niet meer systematisch de originele documenten die de identiteit of de nationaliteit vaststellen in bewaring. Bijgevolg heeft deze vernietiging vooral een onmiddellijke impact op de werking van de RvV.
3. De overlegging van elementen die essentieel zijn voor de beoordeling van het verzoek zoals elektronische informatiedragers
De bestreden bepaling (artikel 48/6, §1 Vw) maakt het mogelijk voor het CGVS om aan een verzoeker om IB informatie op te vragen die op (elektronische) informatiedragers staat. De beslissing om dit op te vragen moet schriftelijk of mondeling meegedeeld worden aan de verzoeker om IB of diens advocaat. Daarnaast mogen de bevoegde instanties alleen de elementen raadplegen die door de verzoeker zijn neergelegd op verzoek van die instanties. De bevoegde instanties zijn niet gemachtigd om zelf zoekverrichtingen uit te voeren op de drager die hen is overhandigd.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021, B.33.3
Noot van Vluchtelingenwerk Vlaanderen: Het Hof haalt in het arrest aan dat er op grond van artikel 57/24 Vw een koninklijk besluit (KB) zou genomen worden in verband met de uitwerking van artikel 48/6, §1 Vw. Dit KB zou vooral bijkomende waarborgen uitwerken die het recht op privacy vrijwaren. Tot op heden werd het nog niet gepubliceerd. Het CGVS heeft aangegeven dat het de mogelijkheden van artikel 48/6, §1 Vw nog niet toepast door het uitblijven van dit KB.
4. Het vasthouden van de verzoeker om internationale bescherming
Artikelen 57/6/4 en 74/5 Vw laten toe om een verzoeker om IB aan de grens vast te houden. Tijdens deze vasthouding kan het CGVS een ontvankelijkheidsprocedure opstarten voor het aan de grens ingediende verzoek om IB. Volgens het GwH gebeurt deze vasthouding niet louter omdat de verzoeker om IB een verzoek heeft ingediend, maar ook om de bevoegde overheden toe te laten een eerste onderzoek van het verzoek om IB te doen, alvorens de verzoeker een toelating tot het grondgebied krijgt.
Een individuele beoordeling van de noodzaak tot vasthouding, zoals bedoeld in artikel 8, lid 2 Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33/EU), is niet verenigbaar met de specifieke procedure die door de bestreden artikelen wordt geregeld.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021, B.122.11
Artikel 71 Vw geeft de verzoeker om IB die wordt vastgehouden aan de grens de mogelijkheid om een beroep in te stellen voor de raadkamer van de territoriaal bevoegde correctionele rechtbank. Hierdoor wordt het recht van de betrokkene verzoeker op toegang tot een rechter gewaarborgd.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021, B.123.2
De beslissing over ontvankelijkheid van het verzoek om IB ingediend aan de grens, moet binnen een redelijke termijn genomen worden, in casu is dit vier weken. Bij artikelen 57/6/4, lid 3 en 74/5, §4, 5° Vw wordt de ontvangst van het verzoek om IB door het CGVS gebruikt als aanvangspunt van deze termijn van vier weken.
Artikel 43, lid 2 Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) stelt het aanvangspunt van deze termijn niet uitdrukkelijk vast. Dit geeft de wetgever niet de mogelijkheid om dit aanvangspunt vrij vast te stellen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde dat deze termijn van vier weken aanvangt op de datum waarop het verzoek om IB is ingediend (HvJ, arresten C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, FMS e.a. van 14 mei 2020).
Aldus schendt het aanvangspunt van de termijn van vier weken op de ontvangst, door het CGVS, van het verzoek om IB dat door de minister of zijn gemachtigde werd overgezonden, de artikelen 10, 11 en 12 Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 43, lid 2 Procedurerichtlijn.
De woorden “ontvangst van” en “dat door de minister of zijn gemachtigde werd overgezonden” in artikel 57/6/4, lid 3 Vw, en de woorden “ontvangst van” en “dat door de minister of zijn gemachtigde werd overgezonden” in artikel 74/5, § 4, 5° Vw moeten worden vernietigd.
Bron: gedeeltelijke vernietiging GwH arrest nr. 23/2021, B.125.5
5. De organisatie van een medisch onderzoek
De bestreden bepaling (artikel 48/8 Vw) maakt het mogelijk voor het CGVS om een verzoeker om IB niet uit te nodigen voor een medisch onderzoek, zelfs als een verzoeker om IB een medisch probleem opwerpt.
Het Hof oordeelt dat deze weigering van het CGVS op gerechtvaardigde motieven moet berusten. Deze moet meer bepaald gemotiveerd worden overeenkomstig artikel 62, §2, lid 1 Vw.
De RvV kan het CGVS niet dwingen over te gaan tot een medisch onderzoek. Dit heeft echter niet tot gevolg dat de jurisdictionele controle niet effectief is. De RvV kan via een arrest oordelen dat er bijkomende onderzoeksmaatregelen noodzakelijk zijn om een uitspraak te doen over het verzoek om IB. Als de RvV oordeelt dat de aangevoerde redenen door het CGVS om geen medisch onderzoek uit te voeren niet aanvaardbaar zijn, impliceert dit de organisatie van een medisch onderzoek.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021, B.42.2 en B.45.1
6. De mededeling van opmerkingen met betrekking tot de notities van het persoonlijk onderhoud
De termijn van acht werkdagen, te rekenen vanaf de betekening van de kopie van de notities van het persoonlijk onderhoud, is voldoende om aan het CGVS opmerkingen mee te delen in verband met de notities van het persoonlijk onderhoud. Daarnaast heeft de verzoeker de mogelijkheid om opmerkingen te formuleren tot de werkdag die voorafgaat aan de dag waarop de beslissing werd genomen.
Hieruit volgt dat de verzoeker om IB in staat is zijn opmerkingen naar behoren en daadwerkelijk te doen gelden.
De RvV oefent een controle met volle rechtsmacht uit, zodat hij kennis moet nemen van alle feitelijke en juridische elementen van de zaak. Dit betekent dat de RvV ook moet oordelen over opmerkingen bij het persoonlijk onderhoud die te laat werden meegedeeld.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021, B.61.2 en 64.2
Artikelen 57/6, §2 (prioritair behandelde verzoeken) en §3 (ontvankelijkheidsprocedure); 57/6/1, § 1 (in versnelde procedure behandelde verzoeken); en 57/6/4 (aan de grens ingediende verzoeken) Vw maken het mogelijk om een kopie van de notities van het persoonlijk onderhoud op hetzelfde ogenblik als de betekening van de beslissing mee te delen. Dit wordt mogelijk gemaakt door artikel 57/5quater, §4 Vw.
De Procedurerichtlijn laat dit echter enkel toe in versnelde procedure behandelde verzoeken en aan de grens ingediende verzoeken.
Dit artikel schendt aldus artikel 32 Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 17, lid 5 Procedurerichtlijn. Bijgevolg moet de verwijzing naar artikel 57/6, §2 Vw worden vernietigd in artikel 57/5quater, §4 Vw. In diezelfde bepaling dient de verwijzing naar artikel 57/6, §3 Vw te worden vernietigd in zoverre zij betrekking heeft op de beslissingen over ontvankelijkheid die worden genomen buiten de grensprocedure.
Bron: gedeeltelijke vernietiging GwH arrest nr. 23/2021, B.67.5 - B.67.6
7. De vertrouwelijkheid van de bronnen gebruikt door het CGVS
Artikel 57/7, §3 Vw bepaalt dat het CGVS bepaalde gegevens van een persoon vertrouwelijk kan houden, als het zijn beslissing baseert op informatie verkregen van deze persoon. Het gaat om de naam, de contactgegevens, de activiteiten of functie van de persoon.
Volgens artikel 23 lid 1, alinea 1 Procedurerichtlijn moet de advocaat van de verzoeker toegang hebben tot alle informatie in het dossier van de verzoeker op basis waarvan een beslissing werd genomen. Artikel 23 lid 2 van deze richtlijn somt op exhaustieve wijze de situaties op waarin het CGVS bepaalde elementen vertrouwelijk kan houden.
Artikel 57/7, §3 Vw wordt vernietigd, omdat het de mogelijkheid geeft aan het CGVS om bepaalde elementen vertrouwelijk te houden in meer situaties dan toegestaan volgens de Procedurerichtlijn.
Bron: vernietiging GwH arrest nr. 23/2021 B.72.3
8. De beoordeling van het risico op onderduiken van de vreemdeling
Uit artikel 3, 7) Terugkeerrichtlijn kan niet worden afgeleid dat het risico op onderduiken op zich niet zou kunnen worden vastgesteld ten aanzien van één enkel criterium van de verschillende objectieve, in de wetgeving vastgelegde criteria.
Daarnaast is de beoordelingsbevoegdheid van de overheid die het risico op onderduiken in elk individueel geval moet beoordelen, voldoende afgebakend. De vrees voor een risico op willekeurige vasthouding is bijgevolg niet gegrond.
Bron: interpretatie van het GwH arrest nr 23/2021, B.116.2 en B.117.4
9. De inkorting van de beroepstermijnen
De verkorting van de beroepstermijn van vijftien naar tien dagen is volgens het Hof niet buitensporig kort. Verzoekers om IB kunnen de bijstand van een advocaat genieten vanaf het indienen van het verzoek, op grond van artikel 33 Opvangwet. Daarnaast hebben zij recht op bijstand van een tolk. De termijn van tien dagen is bijgevolg voldoende opdat het beroep met volle rechtsmacht wordt beschouwd als een daadwerkelijk rechtsmiddel.
De beroepstermijn van vijf dagen is van toepassing op de beroepen die door een vastgehouden verzoeker zijn ingesteld tegen een volgend verzoek dat door het CGVS niet-ontvankelijk is verklaard. Het Hof oordeelt ook hier dat het verantwoord is om een korte termijn van vijf dagen te voorzien omdat:
- de verzoeker is vastgehouden;
- het beroep enkel betrekking heeft op het al dan niet nieuwe karakter van de elementen die door de verzoeker ter ondersteuning van zijn volgend beroep worden voorgelegd;
- de verzoeker recht heeft op de bijstand van een advocaat en een tolk, waardoor het beroep met volle rechtsmacht kan beschouwd worden als een daadwerkelijk rechtsmiddel.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021 B.143.1.2. - 143.2.2.
10. Het al dan niet opschortend karakter van het beroep
Het GwH oordeelt dat de vreemdeling die een beslissing tot terugdrijving of verwijdering heeft gekregen, een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid kan instellen die een opschortende werking heeft. Tijdens het onderzoek van dit beroep en in geval van schorsing van de verwijderingsmaatregel kan de vreemdeling op het grondgebied blijven.
Artikel 39/70 Vw ontzegt verzoekers die een volgend verzoek indienen in het jaar na de verwerping van het eerste verzoek zonder de uitvoering van een verwijderingsmaatregel te vertragen of te verhinderen, een opschortend rechtsmiddel.
Het GwH stelt dat het niet mogelijk is om te oordelen of deze verzoekers dit volgend verzoek enkel indienen om de uitvoering van een verwijderingsmaatregel te vertragen of te verhinderen. Het kan niet worden uitgesloten dat het nieuwe element of feit waarop de verzoekers zich beroepen, zich heeft voorgedaan binnen het jaar na de definitieve beslissing over het eerste verzoek.
In het kader hiervan merkt het Hof op dat deze verzoekers op grond van artikel 39/82, § 4, lid 2 Vw een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid kunnen instellen die een opschortende werking heeft.
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021 B.151.1 en 155
11. De toepassing van het begrip ‘veilig derde land’ zonder terugnameakkoord
Een in België ingediend verzoek om IB kan niet-ontvankelijk verklaard worden omwille van een toepassing van het concept ‘veilig derde land’ (artikel 57/6, §3 Vw). Dit betekent niet dat de verzoeker in geen enkel land de bij het Verdrag van Genève verleende rechten kan genieten.
Artikel 38 Procedurerichtlijn verplicht de lidstaten niet om een terugnameakkoord te verkrijgen van het veilig derde land voordat zij een verzoek om IB niet-ontvankelijk verklaren door een toepassing van het concept ‘veilige derde land’.
Het is mogelijk om het verzoek van een niet-begeleide minderjarige vreemdeling (NBMV) niet-ontvankelijk te verklaren op basis van het concept ‘veilig derde land’. Dit kan echter enkel voor zover dit in het hoger belang van het kind is (artikel 57/1, §4 Vw).
Bron: interpretatie GwH arrest nr. 23/2021 B.86.2 en B.89.2
12. De toepassing van de versnelde procedure
De versnelde procedure mag niet zonder onderscheid toegepast worden op elke NBMV. Volgens artikel 25, lid 6, a) Procedurerichtlijn mag dit enkel in drie situaties, meer bepaald als de NBMV:
- uit een veilig land van herkomst komt
- of een niet-ontvankelijk volgend verzoek heeft ingediend
- of een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde
Artikel 57/6/1, § 1 Vw laat toe om de versnelde procedure toe te passen op NBMV’s in meerdere situaties. Hierdoor schendt deze bepaling artikelen 10 en 11 Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 25, lid 6, a) Procedurerichtlijn.
Het Hof oordeelt dat artikel 57/6/1, §1 Vw vernietigd moet worden, maar alleen als het van toepassing is op een NBMV in andere situaties dan diegenen in artikel 25, lid 6, a) Procedurerichtlijn.
Bron: vernietiging GwH arrest nr. 23/2021, B.95.2 - B.92.3
De aanwending van de versnelde procedure brengt de toepassing van verkorte termijnen met zich mee. Het GwH onderzoekt of de toepassing van deze procedure, zoals bepaald in artikel 57/6/1, §1 Vw, redelijk verantwoord is gelet op artikel 31, lid 8 Procedurerichtlijn.
Volgende verzoeken die ontvankelijk verklaard worden in het geval dat het eerste verzoek het voorwerp heeft uitgemaakt van een technische weigering, mogen niet via de versnelde procedure behandeld worden. De aanwending van de versnelde procedure is niet redelijk verantwoord gelet op artikel 31, lid 8 Procedurerichtlijn.
Bijgevolg dient artikel 57/6/1, §1, lid 1, f) Vw te worden vernietigd. Deze vernietiging is enkel van toepassing op de bepaling die toelaat om de versnelde procedure toe te passen op volgende verzoeken die ontvankelijk worden verklaard, nadat het eerste verzoek het voorwerp uitmaakte van een technische weigering.
Bron: gedeeltelijke vernietiging GwH arrest nr. 23/2021, B.99.5
13. Elementen die in het kader van een volgend verzoek te laat zijn voorgelegd
Het is niet toegestaan dat het CGVS in het kader van artikel 57/6/2 Vw een volgend verzoek niet-ontvankelijk verklaart met als enige grond het feit dat de betrokkene tijdens de vorige procedure de elementen die de indiening van zijn volgend verzoek rechtvaardigen niet heeft voorgelegd. Het CGVS is immers verplicht om zich uit te spreken over het risico op refoulement. Dit betekent onder meer dat het CGVS moet nagaan of deze nieuwe elementen de kans op een erkenning van de verzoeker om IB aanzienlijk verhogen.
Bron: interpretatie van het GwH arrest nr. 23/2021, B.112.2
Concrete gevolgen van dit arrest
De vernietiging en verduidelijking van een aantal bepalingen uit de wet van 21 november 2017 tot wijziging van de Verblijfswet en van de Opvangwet door het GwH, hebben concreet tot gevolg dat:
- de DVZ en de RvV met onmiddellijke ingang al de identiteitsdocumenten die zij tot op heden hebben ingehouden, moeten teruggeven aan de verzoekers in kwestie;
- indien het CGVS inzage wenst in bijkomstige (elektronische) informatiedragers, zij dit schriftelijk of mondeling moeten meedelen aan de verzoeker om IB of diens advocaat;
- de termijn van vier weken waarbinnen de beslissing over ontvankelijkheid van het verzoek om IB, ingediend aan de grens, moet genomen worden, aanvangt op de datum waarop het verzoek om IB werd ingediend.
- het CGVS bij een weigering tot het uitvoeren van een medisch onderzoek, een formeel gemotiveerde beslissing moet nemen;
- het CGVS voor prioritair behandelde verzoeken en voor verzoeken in ontvankelijkheidsprocedure niet meer de notities van gehoor pas op het moment van de beslissing mag afgeven;
- het CGVS de naam, de contactgegevens, de activiteiten of functie van een persoon die essentiële informatie heeft bezorgd voor het nemen van een beslissing, niet meer vertrouwelijk mag houden. De advocaat van de verzoeker moet toegang hebben tot alle informatie in het dossier van de verzoeker op basis waarvan een beslissing werd genomen.
- het CGVS de versnelde procedure niet zonder onderscheid op elke NBMV mag toepassen. Dit is enkel mogelijk als de NBMV:
- uit een veilig land van herkomst afkomstig is
- of een niet-ontvankelijk verzoek heeft ingediend
- of een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde
- het CGVS de versnelde procedure niet mag toepassen op volgende verzoeken die ontvankelijk verklaard worden nadat het eerste verzoek het voorwerp heeft uitgemaakt van een technische weigering.