RvV bevoegd voor beroep tegen aanwijzing verplichte verblijfplaats in afwachting van repatriëring

In zijn arrest nr. 250.009 van 25 februari 2021 oordeelt de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) dat een beroep tegen een vrijheidsbeperkende maatregel, in tegenstelling tot een beroep tegen een vrijheidsberovende maatregel, wel onder zijn rechtsmacht valt. De mogelijkheid waarover een vreemdeling beschikt om de opheffing van een vrijheidsbeperkende maatregel aan de bevoegde minister te vragen, sluit niet uit dat de Raad alsnog de wettigheid van een dergelijke maatregel onderzoekt.

Verder oordeelt de RvV dat een maatregel tot aanwijzing van een verplichte verblijfplaats niet gehandhaafd kan worden zonder perspectief op een daadwerkelijke verwijdering naar het herkomstland binnen een redelijke termijn.

Feiten en procedurele voorgaanden

Een Belgo-Marokkaanse vrouw werd vervallen verklaard van haar Belgische nationaliteit na enkele strafrechtelijke veroordelingen wegens het verspreiden van jihadistische propaganda en deelname aan activiteiten van een terroristische groepering.

Na de betekening van een bevel om het grondgebied te verlaten met vasthouding met het oog op verwijdering (bijlage 13septies) en een inreisverbod van vijftien jaar (bijlage 13sexies) diende de vrouw in het gesloten centrum een verzoek om internationale bescherming (VIB) in. Haar verzoek tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid (UDN) van de bijlage 13septies bij de RvV werd afgewezen wegens het hangend VIB. Het Commissariaat-generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen (CGVS) sloot haar uit van de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus. Haar beroep tegen deze beslissing van het CGVS werd door de RvV verworpen, waarna de Raad van State het daaropvolgende cassatieberoep ook verwierp.

De vrouw kreeg een nieuwe beslissing tot vasthouding in een welbepaalde plaats met het oog op verwijdering en terugleiding naar/vaststelling van de grens. Tegen deze beslissing en de eerdere bijlage 13septies stelde ze een UDN-beroep in bij de RvV. De RvV verwierp deze UDN-schorsingsberoepen. Ook haar annulatieberoepen tegen de bijlage 13septies en het inreisverbod werden door de RvV verworpen. De beslissing tot vasthouding in een welbepaalde plaats met het oog op verwijdering en terugleiding naar/vaststelling van de grens werd in beroep door de RvV vernietigd.

Haar verzoek aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) om de Belgische staat bij wijze van voorlopige maatregelen te verbieden haar te repatriëren naar Marokko werd eveneens verworpen. Daarop dient de vrouw een verzoek tot het opleggen van voorlopige maatregelen in bij het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties (VN). Het VN-Mensenrechtencomité legde de Belgische overheid bij voorlopige maatregel op om de vrouw niet te verwijderen naar Marokko in afwachting van een beslissing ten gronde door het Comité.

In september 2019 hief het VN-Mensenrechtencomité op verzoek van de Belgische overheid de opgelegde voorlopige maatregel op. DVZ nam vervolgens in toepassing van artikel 7, lid 4 Verblijfswet (Vw) de beslissing waarbij:

  • de vrouw het bevel wordt gegeven om op een welbepaalde plaats te verblijven tot zij effectief van het grondgebied kan worden verwijderd of tot zij vrijwillig het grondgebied verlaat;
  • haar het verbod wordt opgelegd om de toegewezen gemeente te verlaten, tenzij om zich te begeven naar het Consulaat-generaal van Marokko met het oog op het verkrijgen van documenten voor een vrijwillige terugkeer;
  • haar de verplichting wordt opgelegd om beschikbaar te blijven voor de coaches en om zich elke dag tussen negen en tien uur te melden bij de plaatselijke politie.

Tegen deze beslissing stelde de betrokkene een schorsings- en annulatieberoep in bij de RvV die de beslissing vernietigde (zie analyse RvV hieronder).

Analyse RvV

De RvV verklaarde zich bevoegd om kennis te nemen van het beroep van betrokkene tegen de beslissing genomen op grond van artikel 7, lid 4 Vw:

  • waarbij DVZ aan betrokkene een verplichte verblijfplaats aanwijst voor de tijd die nodig is om de ten aanzien van haar genomen terugleidingsmaatregel uit te voeren
  • waarop het KB van 14 mei 2009 over het regime van de woonunits niet van toepassing is.

De Verblijfswet voorziet immers dat de RvV in principe als enige bevoegd is om kennis te nemen van de beroepen ingesteld tegen individuele beslissingen genomen met toepassing van de verblijfsreglementering (artikel 39/1, §1 Vw). In afwijking hiervan heeft de wetgever voorzien dat in bepaalde gevallen een beroep tegen een beslissing van een administratieve overheid openstaat bij de gewone hoven en rechtbanken. Zo is de raadkamer van de correctionele rechtbank bevoegd voor de beroepen ingesteld tegen een maatregel van vrijheidsberoving op grond van artikel 7 Vw (artikel 71 Vw).

De bestreden beslissing is volgens de RvV een vrijheids-beperkende maatregel en geen vrijheids-berovende maatregel in de zin van artikel 71 Vw. Dit leidt de RvV af uit:

  • de voorbereidende werken bij artikel 7, lid 4 Vw: dit artikel werd ingevoegd bij de wet van 19 januari 2012 met het oog op omzetting van artikelen 8 en 15.1 van de Terugkeerrichtlijn (richtlijn 2008/115). Deze artikelen geven de lidstaten de mogelijkheid om de nodige maatregelen te nemen om een terugkeerbesluit uit te voeren, met daarin begrepen dwangmaatregelen maar ook andere afdoende maar minder dwingende maatregelen als alternatief voor een bewaring met het oog op terugkeer. De Belgische wetgever heeft ervoor gekozen om naast de vasthouding in een gesloten centrum te voorzien in de aanwijzing van een verblijfplaats als minder dwingende maatregel die weliswaar een vrijheidsbeperking inhoudt maar die ertoe strekt vasthouding te vermijden;
  • rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM): beperkingen op het recht om zich te verplaatsen doen op zich geen afbreuk aan het recht op vrijheid (EHRM, J.R. e.a. t. Griekenland van 25 januari 2018). Maatregelen die een persoon verplichten zich regelmatig te melden bij de politie, contact te houden met een psychiatrische instelling, op een bepaalde plaats te wonen, zich niet te verwijderen uit de gemeente waar hij woont en tussen bepaalde uren thuis te blijven, vormen geen vrijheidsbeneming (EHRM, Villa t. Italië van 20 april 2010);
  • rechtspraak van het Hof van Justitie (HvJ): maatregelen zoals huisarrest gekoppeld aan toezicht, meldingsplicht en een verbod om documenten aan te vragen waarmee naar het buitenland kan worden gereisd, beperken de bewegingsvrijheid van de betrokkene maar zijn niet dermate dwingend dat ze een vrijheidsbenemend effect met zich meebrengen (HvJ, C-294/16 van 28 juli 2016).

Hoewel de vreemdeling over de mogelijkheid beschikt om de opheffing van een vrijheidsbeperkende maatregel te vragen bij de bevoegde minister (artikel 68 Vw), interpreteert de RvV artikel 63, lid 1 Vw zo dat de RvV ook in dat geval bevoegd is om de wettigheid van een dergelijke maatregel te onderzoeken.

  • Vermits de bestreden beslissing uitvoering geeft aan het Unierecht (zie supra), moet aan de betrokkene conform het Terugkeerhandboek een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar worden toegekend bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd. De beroepsinstantie moet een onafhankelijk en onpartijdig gerecht zijn (artikelen 6 en 13 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en artikel 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie). De minister bij wie het verzoek tot opheffing kan worden ingediend, kan volgens de RvV niet beschouwd worden als een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Bovendien kan de minister een standpunt innemen over de opportuniteit van een bestuurshandeling terwijl de bevoegdheid van de RvV als annulatierechter beperkt is tot controle op de wettigheid ervan.

De RvV gaat vervolgens over tot de vernietiging van de bestreden beslissing wegens schending van het zorgvuldigheidsbeginsel.

  • Uit de Terugkeerrichtlijn, het Terugkeerhandboek en de voorbereidende werken bij artikel 7, lid 4 Vw blijkt dat de evenredigheid en de duur van het gebruik van dwangmaatregelen, waaronder de aanwijzing van een verplichte verblijfplaats, grondig moeten worden onderzocht. Dit impliceert onder meer dat zorgvuldig moet worden nagegaan of er een perspectief is op een daadwerkelijke verwijdering naar het herkomstland binnen een redelijke termijn.
  • DVZ kon volgens de RvV uit het loutere feit dat de procedure voor het verkrijgen van een laissez-passer van de Marokkaanse overheid nog steeds hangend was op het moment dat de vrouw beroep instelde bij de RvV niet zorgvuldig afleiden dat er nog steeds een reële kans op verwijdering binnen een redelijke termijn bestond. De RvV stelt vast dat de intensieve pogingen vanwege de Belgische overheid gedurende meer dan zeven maanden zonder resultaat zijn gebleven en dat de repatriëring zelfs bij het sluiten van de debatten nog steeds niet heeft kunnen plaatsvinden.