Samenvatting
Artikel 24, § 1, derde lid Gw. luidt: “De gemeenschap richt neutraal onderwijs in (…)”. Paragraaf 5 luidt: “De inrichting, erkenning of subsidiëring van het onderwijs door de gemeenschap wordt geregeld door de wet of het decreet.” De Franse Gemeenschap regelde de neutraliteit en de verwezenlijking met twee decreten: het decreet van 31 maart 1994 houdende bepaling van de neutraliteit van het Gemeenschapsonderwijs en het decreet van 17 december 2003 houdende organisatie van de neutraliteit eigen aan het gesubsidieerd officieel onderwijs en houdende diverse maatregelen inzake onderwijs. Deze decreten maken alle onderwijsorganiserende instanties van het officieel onderwijs en van het gesubsidieerd vrij niet-confessioneel onderwijs bevoegd om het principe van neutraliteit concreet vorm te geven. Het betreft een verplichting voor de onderwijsinstellingen waarvan de Franse Gemeenschap het onderwijs organiseert. Voor de andere onderwijsinstellingen wordt in artikel 7, eerste lid, van het voormelde decreet van 31 maart 1994 bepaald dat “[i]edere inrichtende macht van het gesubsidieerd officieel onderwijs of het niet-confessioneel gesubsidieerd vrij onderwijs [die zich heeft aangesloten] bij de beginselen [van pluralisme en van neutraliteit]” aan deze beginselen uitvoering geeft volgens de regels die door de decreten worden vastgesteld. Artikel 8, eerste lid, van het voornoemde decreet van 31 maart 1994 luidt: “De Franse Gemeenschap, in haar hoedanigheid van inrichtende macht, alsook de inrichtende machten bedoeld bij artikel 7 die de beginselen van dit decreet naleven, vermelden een expliciete verwijzing naar dit decreet in hun opvoedkundige project zoals bedoeld bij hoofdstuk VII van het decreet van 24 juli 1997 dat de prioritaire taken bepaalt van het basisonderwijs en van het secundair onderwijs en de structuren organiseert die het mogelijk maken ze uit te voeren en de beginselen en de waarborgen opgesomd in de artikelen 1 tot 5.” In de oorspronkelijke Franse tekst van deze bepaling wordt uitdrukkelijk gesteld dat het opvoedkundig project “op zijn minst” (“au moins”) de beginselen en de waarborgen overneemt die in de artikelen 1 tot 5 van het decreet worden vermeld. De onderwijsorganiserende instantie wordt daarbij tegelijk gemachtigd om, zoals artikel 63 van het voormelde decreet van 24 juli 1997 stelt, het geheel van waarden, maatschappelijke keuzen en referenties vast te stellen die het mogelijk maken dat de opvoedkundige doelstellingen worden bereikt. De onderscheiden overheidsinstanties, waaronder ook de organiserende instanties van onderwijsinstellingen, zijn aldus bevoegd om de concrete taken en verplichtingen te bepalen die hun personeel in dat verband heeft. Het optreden van die overheden kan stellig een inmenging opleveren in de uitoefening van de vrijheid die gegarandeerd wordt door artikel 9, lid 1, van het EVRM. Het woord “wet” in artikel 9, lid 2 EVRM is een autonoom concept. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens moet die term verstaan worden in zijn materiële en niet in zijn formele betekenis. Hij slaat ook op teksten van een lagere rang dan die van een wet en op ongeschreven recht, met inbegrip van rechtspraak, niet alleen in landen met Common Law maar ook in landen van het vasteland. Om grond te kunnen opleveren voor een inmenging moet de "wet" een bepaalde hoedanigheid bezitten. In het arrest-Sunday Times heeft het Europees Hof aangegeven welke kenmerken de wet daartoe moet hebben. De norm moet voldoende toegankelijk zijn. De burger moet in de omstandigheden van de zaak voldoende inlichtingen hebben over de rechtsnormen die op een bepaald geval van toepassing zijn. De norm moet te voorzien zijn. “Om als een ‘wet’ te kunnen worden beschouwd, moet een norm voldoende duidelijk uitgedrukt zijn opdat de burger zijn gedrag kan regelen door in voorkomend geval weloverwogen raadgevingen in te winnen; hij moet in staat zijn om in redelijke mate in de omstandigheden van de zaak de gevolgen te voorzien die uit een bepaalde handeling kunnen voortvloeien”. Een reglement dat van een gemeenteraad dat “het dragen van enig opvallend religieus, politiek of levensbeschouwelijk symbool” verbiedt, is ontegensprekelijk een “wet” in de zin van artikel 9, lid 2 EVRM. Artikel 19 Gw. luidt: “De vrijheid van eredienst, de vrije openbare uitoefening ervan, alsmede de vrijheid om op elk gebied zijn mening te uiten, zijn gewaarborgd, behoudens bestraffing van de misdrijven die ter gelegenheid van het gebruikmaken van die vrijheden worden gepleegd”. De term “wet” komt in deze bepaling niet voor. Verzoekster toont niet aan dat op basis van deze tekst een formele wet (of een decreet) noodzakelijk is om de bestreden verbodsmaatregel die jegens de leerkrachten van het officieel onderwijs is genomen, vast te stellen. Reglementen van plaatselijke overheden – met name gemeentelijke politiereglementen en reglementen van orde – kunnen voorschriften bevatten of gedragsregels opleggen die de uitoefening van grondwettelijke vrijheden beperken mits de plaatselijke overheden binnen hun eigen bevoegdheidssfeer handelen. De gemeenteraden regelen, naast hun bevoegdheden van gemeentelijkbelang, elk onderwerp dat de hogere overheid hen voorlegt. In dat geval helpen ze de hogere overheden bij de tenuitvoerlegging van wetten, decreten, ordonnanties en algemene verordeningen. In voorkomend geval moet de Raad van State de verbodsbepalingen die door een gemeenteraad zijn uitgevaardigd, toetsen aan de vrijheden die door artikel 19 Gw. worden gewaarborgd. De kwestie van het dragen van tekenen van een geloofs- of levensovertuiging in het openbaar onderwijs is aan het Grondwettelijk Hof voorgelegd. In de artikelen 33, § 1, 1°, en 34, 1°, van het bijzonder decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 14 juli 1998 betreffende het gemeenschapsonderwijs wordt bepaald dat de Raad van het Gemeenschapsonderwijs bevoegd is voor het opstellen van de neutraliteitsverklaring van het gemeenschapsonderwijs en voor het opstellen van het pedagogisch project van het gemeenschapsonderwijs. Het Grondwettelijk Hof heeft in zijn arrest nr. 40/2011 van 15 maart 2011 beslist dat de Raad van het Gemeenschapsonderwijs van de Vlaamse Gemeenschap zonder door een decreet uitdrukkelijk verleende machtiging op grond van die bevoegdheden, in een reglement van inwendige orde, leerlingen van het gemeenschapsonderwijs kan verbieden zichtbare religieuze en levensbeschouwelijke kentekens te dragen. De gemeenschappen kunnen autonoom het begrip neutraliteit in het onderwijs definiëren en daaraan concreet gestalte te geven. Daardoor zijn de regels die voor de leerkrachten gelden verschillend in de Franse Gemeenschap en in de Vlaamse Gemeenschap. Het Grondwettelijk Hof stelt in voormeld arrest duidelijk en op zeer algemene wijze de volgende regels ter zake. Het Hof definieert de inhoud van het begrip neutraliteit in het onderwijs aldus: “B.9.4. Niettemin heeft het begrip een minimuminhoud, waarvan niet, zonder schending van de Grondwet, kan worden afgeweken. De plicht van de gemeenschap om neutraal onderwijs in te richten, vormt immers een waarborg voor de keuzevrijheid van de ouders. B.9.5. Die inhoud kan niet los worden gezien van de enige – maar essentiële - verduidelijking die de grondwettekst zelf bevat met betrekkingtot het begrip neutraliteit, meer bepaald de eerbied voor de filosofische, ideologische of godsdienstige opvattingen van de ouders en de leerlingen. De neutraliteit die de overheid op filosofisch, ideologisch en godsdienstig vlak moet betrachten bij de inrichting van het gemeenschapsonderwijs, verbiedt haar meer bepaald filosofische, ideologische of godsdienstige opvattingen te benadelen, te bevoordelen of op te leggen.” Het Hof oordeelde ook dat de opvatting van het begrip neutraliteit nauw samenhangt met het pedagogisch project dat de betrokken onderwijsorganiserende instantie volkomen autonoom bepaalt Het Hof stelt: “B.13.1. De parlementaire voorbereiding van de grondwetsherziening van 15 juli 1988 doet ervan blijken dat de Grondwetgever het invullen van de evoluerende betekenis van het neutraliteitsbeginsel heeft beschouwd als een bevoegdheid die nauw samenhangt met het bepalen van het pedagogische project van het gemeenschapsonderwijs (zie onder meer Parl.St., Senaat, B.Z. 1988, nr. 100-1/1°, p. 3; nr. 100-1/2°, p. 53).” De verwerende partij, handelend als organiserende overheid van een instelling van het gesubsidieerd officieel onderwijs en dus als werkgever van het onderwijzend personeel ervan, kon op basis van de decreten van 31 maart 1994 en van 24 juli 1997, zonder de aangevoerde principes te schenden, bepalen welke opvatting van neutraliteit ze in haar onderwijsinstellingen wenst te waarborgen. Volgens rechtspraak van het EHRM kan het belijden van een godsdienst of een overtuiging verscheidene vormen aannemen. Het gaat dan bijvoorbeeld om eredienst, onderwijs, praktische toepassing en onderhouden van de geboden en voorschriften. De vrijheid van godsdienst rechtvaardigt echter niet ongeacht welke daad die ingegeven is door of steunt op een bepaalde godsdienst of overtuiging. De vrijheid waarborgt niet altijd het recht om zich te gedragen op een wijze die opgelegd wordt door een religieuze overtuiging. De doelstellingen die worden nagestreefd met de bestreden maatregel zijn tweeërlei. Enerzijds wil men de neutraliteit van het onderwijs waarborgen ten behoeve van de leerlingen en hun ouders. Anderzijds wil men de leerlingen kennis laten maken met de veelheid aan waarden die het hedendaagse humanisme omvat. Die doelstellingen worden genoemd in artikel 4, § 1 van het bestreden reglement en in de artikelen 2 tot 4 van het “Opvoedkundig project” van de verwerende partij. Uit tal van grondwettelijke bepalingen blijkt dat de grondwetgever van onze Staat een Staat heeft willen maken waarin de overheid neutraal moet zijn. Zij is immers de overheid van en voor alle burgers en zij moet hen in beginsel gelijk behandelen zonder te discrimineren op grond van hun religie, hun levensbeschouwing of hun voorkeur voor een gemeenschap of partij. Om die reden wordt van de overheidsbeambten verwacht dat zij zich in de uitoefening van hun functie ten aanzien van de burgers strikt houden aan de beginselen van neutraliteit en de benuttingsgelijkheid. Grondrechten strekken er immers op de eerste plaats toe de rechten van de mens te beschermen tegen machtsmisbruik door overheidsinstellingen. De neutraliteit van de overheid is dus een grondbeginsel dat de overtuigingen van eenieder overstijgt en deze waarborgt. Ze is, wat het onderwijs betreft, verankerd in artikel 24, § 1, derde lid Gw. Volgens die bepaling houdt neutraliteit onder meer de eerbied voor de filosofische, ideologische of godsdienstige opvattingen van de ouders en de leerlingen in. De Franse Gemeenschap heeft met de genoemde decreten van 31 maart 1994 en 17 december 2003 aldus een onderwijsmodel willen voorstaan dat het ambt van leerkracht laat primeren op zijn levensbeschouwelijke, culturele en religieuze gezindheden als individu. Zo een scholing te bevorderen waarbij de overtuiging van de leerlingen en van hun ouders gerespecteerd worden. Ook de bestreden handeling streeft dat doel na door in de eerste plaats de rechten en vrijheden van andere personen dan de leerkrachten zelf te beschermen. Er wordt dus een rechtmatig doel nagestreefd. De verzoekende partij betwist dat overigens niet uitdrukkelijk, maar uit kritiek aangaande de evenredigheid van die maatregel ten opzichte van het nagestreefde doel. Het dragen van tekens die uiting geven aan een overtuiging kan een weerslag kan hebben op de rechten en vrijheden van anderen, rechten die beschermd zijn bij artikel 9, lid 2 EVRM en artikel 19 Gw. Zo bijvoorbeeld geeft iemand die voortdurend zo een teken draagt, duidelijk te kennen dat hij een bepaalde godsdienst aanhangt. Hij confronteert de leerlingen voortdurend met die godsdienstige overtuiging. Uit de voornoemde decreetbepalingen blijkt echter dat leerkrachten, met uitzondering van de leerkrachten godsdienst en zedenleer, zich voor hun leerlingen in het algemeen terughoudend moeten opstellen. Zij moeten zich ervan onthouden hun persoonlijke overtuigingen op welke wijze dan ook kenbaar te maken of deze te belijden. De overheid kan uit die decreetbepalingen afleiden dat het dragen van tekens die uiting geven aan een bepaalde overtuiging door leerkrachten algemene vakken niet verenigbaar is met die verplichting tot onthouding. De daartoe gehanteerde onderscheidingscriteria zijn objectief: de hoedanigheid van ambtenaar enerzijds en de aard van de les anderzijds. Het bestreden verbod is algemeen, abstract en niet-discriminerend (alle overtuigingen worden beoogd) en beperkt in de tijd, tot de uitoefening van het ambt. De neutraliteit van het onderwijs, zoals dat is vastgelegd in artikel 24 Gw. kan een gemeenschap ertoe brengen dat ze er de voorkeur aan geeft dat haar leerkrachten zich er als ambtenaren van onthouden zichtbaar enig opvallend religieus, politiek of levensbeschouwelijk teken tedragen, om iedere verdenking van druk of invloed op de leerlingen waarover ze hun gezag uitoefenen te voorkomen. De inmenging in de vrijheid van godsdienst van de leerkrachten beantwoordt aan de noodzaak om de leerlingen een zo objectief mogelijk onderwijs te verstrekken door elk van hen zich zijn eigen mening te laten vormen. De verzoekende partij heeft kunnen oordelen dat de bestreden maatregel noodzakelijk is in een democratische maatschappij. Bovendien zorgt de bestreden maatregel voor een evenwicht tussen de rechten en de belangen die in het geding zijn: eerbiediging van de keuze van de ouders met betrekking tot het onderwijs en de opvoeding van hun kinderen, de zekerheid dat geen enkele waarheid wordt opgelegd aan de leerlingen wanneer ze onder het gezag staan van leerkrachten die algemene vakken onderwijzen die voor alle leerlingen verplicht zijn, toegang van de leerlingen tot de veelheid aan democratische waarden dank zij de keuze voor een godsdienstvak (één van de erkende godsdiensten) of zedenleer, erkenning van de vrijheid van meningsuiting en godsdienst wanneer die vakken worden onderwezen. Het bestreden verbod vormt een inmenging in de vrijheid van godsdienst van de leerkrachten, maar er kan niet worden ontkend dat de overheid in het licht van het EVRM ook de plicht heeft de rechten en vrijheden van anderen te beschermen. Daaronder valt de vrijheid van gedachte en van godsdienst van de leerlingen en hun ouders. Het is noodzakelijk een billijk evenwicht te zoeken tussen de grondrechten van elkeen. Aangezien de grondrechten er op de eerste plaats toe strekken de rechten van de mens te beschermen tegen machtsmisbruik door overheidsinstellingen, kan niet toegestaan worden dat een ambtenaar van de openbare diensten, zoals een leerkracht in het officieel onderwijs, een grondrecht aanvoert ter rechtvaardiging van de schending van de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de burgers, in casu van de leerlingen en hun ouders. De maatregel verschijnt niet als buitensporig. De toepasselijke juridische regels slaan hier niet op een bepaalde godsdienst in het bijzonder. Ze staan het dragen van zichtbare religieuze symbolen door de leerkrachten van officiële onderwijsinstellingen alleen toe wanneer het gaat om het verstrekken van lessen godsdienst. Het dragen van die symbolen is bijgevolg verboden voor leerkrachten die andere lessen geven. Wat de feiten betreft, voert verzoekster aan dat het EHRM in de zaak-Dahlab de jonge leeftijd van de kinderen die onder de hoede van de leerkracht stonden in aanmerking heeft genomen. Ongeacht of het gaat om een jong kind, een preadolescent of een adolescent, het blijft iemand die de bescherming geniet die geboden wordt door het Internationaal verdrag van 20 november 1989, waarnaar artikel 2 van het decreet van 31 maart 1994 verwijst. Los immers van de vraag of het middel ontvankelijk is voor zover pas in de memorie van wederantwoord gewag wordt gemaakt van de schending van dat internationaal verdrag, moet opgemerkt worden dat luidens artikel 1 van dat verdrag “onder een kind [wordt] verstaan ieder mens jonger dan achttien jaar, tenzij volgens het op het kind van toepassing zijnde recht de meerderjarigheid eerder wordt bereikt.” De bestreden maatregel is niet gericht tegen verzoekster, noch tegen het dragen van een sluier. Het gaat om een reglement dat betrekking heeft op leerkrachten die onder een onderwijsorganiserende instantie vallen. Dit reglement stelt op basis van een objectief criterium dat verantwoord is gezien de aard van het uit te oefenen ambt en de te verstrekken lessen, onderscheiden verplichtingen in inzake het dragen van zichtbare tekens die uiting geven aan een overtuiging, voor enerzijds de leerkrachten godsdienst en zedenleer en anderzijds de leerkrachten algemene vakken. Het gehanteerde criterium – “het dragen van enig opvallend religieus, politiek of levensbeschouwelijk symbool” – is ook klaarblijkelijk neutraal. Het betreffende onderscheid is dus een indirect onderscheid in de zin van het bovengenoemde artikel 3, 4°. Dat onderscheid roept geen discriminatie in het leven. Luidens artikel 3, 5°, van het decreet van 12 december 2008 moet immers verstaan worden onder indirecte discriminatie “het indirecte onderscheid, tenzij die bepaling, maatstaf of handelwijze objectief door een legitiem doel wordt gerechtvaardigd en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn”. Na het onderzoek van het tweede middel hierboven is geoordeeld dat de bestreden maatregel niet buiten verhouding staat tot het nagestreefde doel dat wettig is.