Samenvatting
Verzoekers stellen dat zij als Turkse onderdanen een uitzondering genieten op de regel dat de aanvraag om machtiging tot verblijf vanuit het buitenland moet gebeuren. Zij beroepen zich in dit verband op de artikelen 1 en 2 van het Europees Vestigingsverdrag van 13 december 1955. Zij betogen dat dit niet anders kan betekenen dan dat onderdanen van een lidstaat een verblijf van meer dan 3 maanden niet moeten aanvragen in het buitenland, maar dat zij dat in België kunnen doen, en dat het Europees Vestigingsverdrag bijgevolg een verdrag in de zin van artikel 9, tweede lid van de Vreemdelingenwet betreft.
Artikel 1 van het Europees Vestigingsverdrag luidt als volgt:
“Elk der Verdragsluitende Partijen vergemakkelijkt voor onderdanen van de andere Partijen de toegang tot haar grondgebied voor een tijdelijk verblijf, en staat toe zich aldaar vrijelijk te verplaatsen, tenzij redenen van openbare orde, nationale veiligheid, volksgezondheid of goede zeden zich daartegen zouden verzetten.”
Artikel 2 van Europees Vestigingsverdrag luidt als volgt:
“Onder de in artikel 1 van dit Verdrag vermelde voorwaarden vergemakkelijkt elk der Verdragsluitende Partijen, voor zover zulks verenigbaar is met haar economische en sociale toestand, voor onderdanen van de andere Partijen het voortgezet of duurzaam verblijf op haar grondgebied.”
Aan het verdrag is een protocol gehecht, waarvan de bepalingen, luidens artikel 32 van het Europees Vestigingsverdrag, een integrerend deel uitmaken van dit verdrag. Afdeling I, a) van het aanvullend Protocol bij het Europees Vestigingsverdrag luidt als volgt:
“a) Iedere Verdragsluitende Partij heeft het recht, nationale criteria aan te leggen bij de beoordeling van:
(1) “de redenen van openbare orde, nationale veiligheid, volksgezondheid of goede zeden” welke zich zouden kunnen verzetten tegen toegang van onderdanen van andere Partijen tot haar grondgebied;
(2) De “economische en sociale toestand” welke zich zou kunnen verzetten tegen toegang van onderdanen van andere Partijen voor voortgezet of duurzaam verblijf of de uitoefening van op winst gerichte activiteit op haar grondgebied;
(3) (…)”
Afdeling II, a) van het aanvullend Protocol bij het Europees Vestigingsverdrag luidt als volgt:
“a) De voorschriften welke de toegang, het verblijf en het zich verplaatsen van vreemdelingen, alsmede hun recht om op winst gerichte activiteit uit te oefenen, regelen worden door dit Verdrag niet aangetast voor zover ze er niet mede in strijd zijn.”
In de mate dat verzoekers betogen dat het Europees Vestigingsverdrag een verdrag in de zin van artikel 9, tweede lid van de Vreemdelingenwet betreft, verduidelijken zij niet op basis waarvan zij menen te kunnen stellen dat het begrip "vergemakkelijken" in de zin van het Europees Vestigingsverdrag “niet anders kan betekenen dan dat zij als onderdaan van Verdragsluitende Partij een verblijf van meer dan 3 maanden niet moeten aanvragen bij de daartoe bevoegde Belgische of diplomatieke post, maar dat zij dit in België kunnen doen”. De artikelen 1 en 2 van het Europees Vestigingsverdrag behelzen immers slechts een niet nader omschreven verbintenis tot het “vergemakkelijken” van het tijdelijk, respectievelijk het voortgezet of duurzaam verblijf. Het begrip "vergemakkelijken" vergt weliswaar een positieve verplichting van een verdragsluitende partij om de toegang tot het grondgebied voor een tijdelijk verblijf en het voortgezet of duurzaam verblijf voor de onderdanen van overige verdragsluitende partijen gemakkelijker te maken, maar de door de verzoekers aangehaalde verdragsbepalingen vormen op zichzelf geen duidelijke en juridisch volledige tekst die de verdragspartijen of een onthoudingsplicht of een plicht om op een welbepaalde wijze te handelen oplegt. Nergens uit de bewoordingen van de aangehaalde verdragsbepalingen, noch uit overige bepalingen van het verdrag of het aanvullend Protocol blijkt dat de plicht om de toegang tot het grondgebied in de zin van de artikel 1 van het Europees Vestigingsverdrag, dan wel de plicht om het voortgezet of duurzaam verblijf in de zin van de artikel 2 van hetzelfde verdrag te vergemakkelijken, ipso facto een recht op toelating tot het grondgebied impliceert, of een mogelijkheid om verblijfsaanvragen op het grondgebied van de verdragsluitende staten in te dienen impliceert.
Uit het verdrag blijkt evenmin dat nationale vereisten, zoals de verplichting om een verblijfsaanvraag in te dienen bij een bevoegde diplomatieke of consulaire post in het land van herkomst, strijdig zouden zijn met de doelstellingen van het Verdrag in het algemeen, te weten het bevorderen van de eenheid en de samenwerking tussen de verdragsluitende partijen, noch met de vereiste van het “vergemakkelijken” in het bijzonder. Uit afdeling II, a) van het aanvullend Protocol bij het Europees Vestigingsverdrag blijkt daarentegen dat de nationale voorschriften betreffende de toegang, het verblijf en het zich verplaatsen van vreemdelingen niet door het Verdrag worden aangetast, voor zover deze voorschriften niet in strijd zijn met de bepalingen ervan. Aldus blijkt dat het Verdrag geen automatische derogatie inhoudt van nationale formaliteiten of beperkingen die reeds bestonden op het ogenblik van de inwerkingtreding van het Verdrag, doch dat dergelijke regelgeving in stand blijft zolang zij niet onverenigbaar is met de verdragsverplichtingen.
Wat de verenigbaarheid van de Belgische regelgeving met het Europees Vestigingsverdrag betreft, wijst de Raad erop dat de afdeling wetgeving van de Raad van State in zijn advies nr. 5655 van 24 juni 1957, uitgebracht naar aanleiding van het wetsontwerp tot goedkeuring van het Verdrag, heeft geoordeeld dat de op dat ogenblik geldende Belgische regelgeving — met inbegrip van de verplichting voor vreemdelingen om bij binnenkomst in het bezit te zijn van een reispas voorzien van een Belgisch diplomatiek of consulair visum, zoals bepaald in de wet van 28 maart 1952 betreffende de vreemdelingenpolitie en het koninklijk besluit van 3 december 1955 betreffende de voorwaarden waaronder vreemdelingen België kunnen binnenkomen, er verblijven en er zich vestigen — niet in strijd was met de uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen.
Ten overvloede wijst de Raad er nog op dat er redelijkerwijze van kan worden uitgegaan dat, indien de verplichting om een machtigingsaanvraag in te dienen bij de daartoe bevoegde Belgische diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging onverenigbaar zou zijn met de verplichtingen vervat in het Europees Vestigingsverdrag, de overeenkomstig artikel 24 van hetzelfde verdrag ingestelde Permanente Commissie daarvan melding zou hebben gemaakt in de periodieke verslagen die zij, krachtens dat artikel, opstelt met betrekking tot nationale wetgeving in het licht van de verdragsverplichtingen. De Raad is evenwel geen enkel dergelijk verslag, noch enig advies of aanbeveling van deze Commissie bekend waaruit zou blijken dat deze Belgische verplichting strijdig zou zijn met de bepalingen van het Verdrag. Ook de door deze Permanente Commissie opgestelde “ Explanatory Report to the European Convention on Establishment” van 1979 (vrije vertaling: Toelichtende nota bij het Europees Vestigingsverdrag, te raadplegen op https://rm.coe.int/16800c92bb) bevat geen elementen die erop wijzen dat een nationale regeling die de onderdanen van de verdragsluitende partijen verplicht om een aanvraag tot machtiging tot verblijf in te dienen via een diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag in het algemeen, of met de artikelen 1 en 2 van dit verdrag in het bijzonder.
Uit het geheel van voorgaande vaststellingen blijkt dat de stelling van verzoekers dat de visumplicht voor Turkse onderdanen in strijd zou zijn met artikel 1 van het Europees Vestigingsverdrag niet kan worden bijgetreden. Evenmin kan het enkele feit dat dit verdrag de positieve verplichting oplegt om het voortgezet of duurzaam verblijf voor de onderdanen van de verdragsluitende partijen te vergemakkelijken, leiden tot de conclusie dat nationale procedureregels, die voorschrijven dat een machtiging tot verblijf in principe moet worden aangevraagd via een Belgische diplomatieke of consulaire post, buiten toepassing moeten blijven voor onderdanen van de staten die verdragspartij zijn bij het Europees Vestigingsverdrag. Het Europees Vestigingsverdrag betreft bijgevolg geen verdrag in de zin van artikel 9, tweede lid van de Vreemdelingenwet.
De redactie van de artikelen 1 en 2 van het Europees Vestigingsverdrag maakt verder duidelijk dat deze verdragsrechtelijke bepalingen geen rechtstreekse werking hebben in de Belgische interne rechtsorde. Immers in afdeling I, a) van het aanvullend Protocol bij het Europees Vestigingsverdrag is uitdrukkelijk voorzien in de uitwerking in interne regelgeving wat de terminologie “economische en sociale toestand” betreft alsook wat de “de redenen van openbare orde, nationale veiligheid, volksgezondheid of goede zeden” betreft, opgenomen in artikel 1 en tevens van toepassing op artikel 2 van het Europees Vestigingsverdrag. Hieruit volgt dat de artikelen 1 en 2 van genoemd Verdrag geen verdragsrechtelijke normen zijn die voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn om op zichzelf, en zonder enige substantiële interne uitvoeringsmaatregel, toepasbaar te zijn in de Belgische rechtsorde, zodat objectieve rechtstreekse werking aan deze bepalingen dient te worden ontzegd.
Verzoekers betogen vervolgens dat uit artikel 23 van het Verblijfsbesluit, waarmee artikel 9, tweede lid van de wet ten uitvoer wordt gelegd, blijkt dat het Europees Vestigingsverdrag een internationaal verdrag is in de zin van voormeld wetsartikel. Zij voeren dienaangaande aan dat van geen enkele lidstaat die partij is bij het Europees Vestigingsverdrag, en die geen lidstaat van de Europese Unie was of is, de onderdanen niet worden opgesomd in artikel 23 van het Verblijfsbesluit, met uitzondering van Turkije. Zij menen dat het feit dat Turkse onderdanen niet worden vermeld in dit artikel een discriminatie oplevert die strijdig is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Volgens verzoekers bestaat er immers geen enkele redelijke verantwoording voor het feit dat Turken wel visumplichtig zijn en de onderdanen van de andere staten partij bij het Verdrag niet. Dat Turkse onderdanen geen aanvraag om machtiging tot verblijf in België kunnen indienen, terwijl onderdanen van andere staten die partij zijn bij het Europees Vestigingsverdrag dit wel kunnen, vormt naar hun mening dan ook een schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
De Raad kan de stelling van verzoekers, dat de landen vermeld in artikel 23 van het Vreemdelingenbesluit staten betreffen die geen lid zijn van de Europese Unie maar wél verdragsluitende partij zijn bij het Europees Vestigingsverdrag, niet bijtreden, en dit om onderstaande redenen.
Verzoekers stellen dat artikel 23 van het Verblijfsbesluit als volgt luidt:
“Onder voorbehoud van artikel 10 van de wet, hoeven niet in het bezit te zijn van de machtiging tot voorlopig verblijf :
1° de vreemdelingen bedoeld in titel II, hoofdstuk I, afdeling 6;
2° de onderdanen van Monaco;
3° de onderdanen van Zwitserland, die het genot van de bepalingen van Titel II, hoofdstuk Iter niet kunnen opeisen of die er geen aanspraak op wensen te maken.”
De Raad merkt vooreerst op dat afdeling 6 van hoofdstuk I in titel II van het Vreemdelingenbesluit, met als opschrift “Vreemdelingen die onderdaan zijn van een lidstaat van de Europese Gemeenschappen” en waarin de artikelen 62 tot en met 69 waren opgenomen, naar aanleiding van de omzetting van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden (hierna: de Burgerschapsrichtlijn), werd opgeheven bij artikel 5 juncto artikel 7 van het koninklijk besluit van 7 mei 2008 (BS 13 mei 2008, tweede editie).
De Raad stelt verder vast dat noch Monaco, noch Zwitserland verdragsluitende partij zijn bij het Europees Vestigingsverdrag (zie stuk 4 toegevoegd aan verzoekschrift, “Lijst van ondertekeningen en ratificaties inzake Verdrag nr. 019”). Verder blijkt dat het Vorstendom Monaco, hoewel het geen partij is bij de Uitvoeringsovereenkomst bij het Akkoord van Schengen van 19 juni 1990 maar diens het grondgebied via twee bilaterale verdragen met Frankrijk wel binnen de grenzen van het Schengengebied valt, in het kader van die Uitvoeringsovereenkomst bij artikel 12 van het koninklijk besluit van 11 december 1996 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit (BS 7 januari 1997) werd toegevoegd aan artikel 23 van het Vreemdelingenbesluit. Wat Zwitserland betreft, volgt uit het koninklijk besluit van 11 juli 2002 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit (BS 9 augustus 2008) dat dit land in voormeld artikel werd opgenomen ingevolge de inwerkingtreding van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat anderzijds, betreffende het vrij verkeer van personen.
Het betoog van verzoekers, dat het niet vermelden van Turkije in artikel 23 van het Vreemdelingenbesluit een ongerechtvaardigd verschil in behandeling zou vormen ten opzichte van de onderdanen van de overige staten die partij zijn bij het Europees Vestigingsverdrag, mist dan ook feitelijke grondslag. Uit voorgaande vaststellingen blijkt immers duidelijk dat de landen die thans vermeld worden in artikel 23 van het Vreemdelingenbesluit — met name Monaco en Zwitserland — geen verdragsluitende partij zijn bij het Europees Vestigingsverdrag. Het verschil in behandeling tussen Turkse onderdanen en de onderdanen van andere staten die wél partij zijn bij het Europees Vestigingsverdrag, vindt dan ook logischerwijze zijn oorsprong in andere verdragen en/of unierechtelijke instrumenten, waaronder met name voornoemde Burgerschapsrichtlijn. Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat het gegeven dat Turkse onderdanen onderhevig zijn aan de visumplicht en er in beginsel toe gehouden zijn hun machtigingsaanvraag in te dienen bij de daartoe bevoegde Belgische diplomatieke of consulaire post, terwijl dergelijke verplichting niet zou gelden voor de onderdanen van de andere partijen bij het Europees Vestigingsverdrag, een schending van het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, betreft.