Samenvatting
In deze zaak oordeelt het EHRM dat de weigering van de Zweedse autoriteiten om gezinshereniging toe te staan niet in strijd was met artikel 8 EVRM. Het EHRM oordeelt dat er een billijk evenwicht is gevonden in de belangenafweging.
Feiten: weigering verzoek tot gezinshereniging wegens niet voldoen aan onderhoudsvereisten
De verzoeker is een Syrische staatsburger geboren in 1961, en woont in Zweden. Hij is een arts die in de zomer van 2013 Syrië verliet voor Jordanië. Zijn eerste vrouw en hun vijf kinderen (geboren in 2002, 2003, 2004, 2007 en 2009) zouden enkele maanden later Syrië hebben verlaten voor Jordanië. Op het moment van de beslissing van het EHRM verblijven ze daar nog steeds onder UNHCR-bescherming. De laatste keer dat hij zijn kinderen en zijn eerste vrouw had gezien was in juli 2013.
Na de zomer van 2013 keerde de verzoeker terug naar Syrië om in een ziekenhuis te werken, waarop hij in november 2013 Syrië opnieuw verliet. In april 2014 kwam hij aan in Griekenland waar hij in november 2014 trouwde met zijn tweede vrouw (ook een Syrische staatsburger) in een ceremonie geleid door een Imam. In december 2014 vroegen de verzoeker en zijn tweede vrouw asiel aan in Zweden en kregen ze in maart 2016 een permanente verblijfsvergunningen als vluchtelingen. Op 20 juli 2016 trad de Wet betreffende tijdelijke beperkingen op het verlenen van permanente verblijfsvergunningen voor asielzoekers in werking (blijvend van kracht tot 19 juli 2019). Op 24 november 2016, bij de Zweedse Ambassade in Amman, Jordanië, hebben de eerste vrouw van de verzoeker en hun vijf kinderen een Zweedse verblijfsvergunning aangevraagd op basis van hun familiebanden met de verzoeker. Verzoeker verklaarde tegenover de Migratiedienst (Migrationsverket) dat hij van plan was om met zowel zijn eerste als tweede vrouw en al zijn kinderen in Zweden te wonen, hoewel het onduidelijk is of deze verklaring is afgelegd op een formulier dat op 27 april 2017 is ingediend of tijdens een interview. De verzoeker verklaarde aan het EHRM dat hij en zijn tweede vrouw sinds 2016 apart leefden, en daarom er geen kwestie van polygamie is.
De Migratiedienst wees de aanvragen in 2017 voor gezinshereniging af onder meer omdat hij niet kon aantonen voldoende inkomen te hebben om zichzelf en elke gesponsorde persoon te onderhouden (hierna "de inkomensvereiste") en geen geschikte accommodatie had van voldoende omvang en standaard voor zichzelf en degenen die gesponsord werden (hierna "de accommodatievereiste", deze eisen samen hierna "de onderhoudsvereiste"). Hij kwam niet in aanmerking voor de vrijstelling van deze voorwaarden omdat de aanvragen voor verblijfsvergunningen die door de eerste vrouw van de verzoeker en zijn kinderen waren ingediend, acht maanden nadat de verzoeker vluchtelingenstatus had gekregen, werd geregistreerd. De vrijstelling van de onderhoudsvereiste van de Wet tijdelijke beperkingen was daarom niet van toepassing. Verzoeker tekende beroep aan tegen de beslissing van de Migratiedienst bij de Migratierechtbank (Migrationsdomstolen), waar hij aanhaalde dat zijn eerste vrouw en kinderen contact hadden opgenomen met de Zweedse ambassade in Jordanië in april 2016 om een afspraak te maken voor een interview. De verzoeker beweerde dat dit een voldoende uiting van intentie was om de aanvraag te laten gelden als zijnde op die datum gedaan. Op 1 augustus 2017 oordeelde de Migratierechtbank tegen de verzoeker. Het stelde in de eerste plaats dat de verzoeker niet had onderbouwd dat zijn eerste vrouw en kinderen op de beweerde datum contact hadden gehad met de Zweedse ambassade. Gezien dit feit, en in afwezigheid van enig ander tegenbewijs, vond de rechtbank dat de aanvragen waren ontvangen toen ze werden ingediend bij de Migratiedienst op 24 november 2016. De Migratierechtbank betwistte echter niet dat de verzoeker goede vooruitzichten had om een groter appartement en werk te krijgen dat zou voldoen aan de accommodatie- en inkomensvereisten. Op het moment van haar beoordeling was er echter geen betrouwbaar bewijs om te onderbouwen dat de onderhoudsvereiste was vervuld, en was er daarom op dat moment geen basis om de eerste vrouw en kinderen van de verzoeker verblijfsvergunningen te verlenen op grond van gezinshereniging. De Migratierechtbank oordeelde dat de beslissing niet in strijd was met artikel 8 EVRM.
Geen schending van het recht op gezinsleven
Factoren om mee te nemen in de ruimte voor de beoordelingsmarge
Het EHRM buigt zich over de vraag of de Zweedse autoriteiten, met inachtneming van hun beoordelingsmarge, een billijk evenwicht hebben bereikt tussen de tegenstrijdige belangen, enerzijds die van de verzoeker om herenigd te worden met zijn familieleden en anderzijds die van de staat om de immigratie te controleren in het algemeen belang van het economisch welzijn van het land. Het ERHM herhaalt dat de beoordelingsmarge die aan de bevoegde nationale autoriteiten moet worden toegekend, varieert in het licht van de aard van de kwesties en de ernst van de belangen die op het spel staan.
De Wet tijdelijke beperkingen maakt het onderhoudscriterium alleen van toepassing indien de aanvraag voor gezinshereniging werd ingediend meer dan drie maanden nadat de sponsor de status van vluchteling had gekregen. Met andere woorden, gedurende de eerste drie maanden na het verkrijgen van de status van vluchteling, konden alle vluchtelingen gezinshereniging krijgen zonder enige onderhoudsvereiste. Alleen een latere aanvraag voor gezinshereniging zou onderworpen zijn aan de onderhoudsvereiste. De invoering door de Wet tijdelijke beperkingen van de onderhoudsvereiste na een drie maanden durende vrijstellingsperiode als voorwaarde voor het verlenen van gezinshereniging aan een vluchteling was volledig in overeenstemming met de bepalingen van de EU-Richtlijn inzake gezinshereniging.
Het EHRM kijkt ook naar de kwaliteit van parlementaire en gerechtelijke toetsing als een factor die van invloed is op de beoordelingsmarge. Vanwege een recordtoename van asielzoekers in 2015, die een grote druk legde op de Zweedse immigratieautoriteiten en andere centrale functies van de samenleving, moest de Zweedse migratiewetgeving tijdelijk worden gewijzigd om het aantal asielzoekers te verminderen, terwijl tegelijkertijd de capaciteit van opvang- en integratieregelingen moest worden verbeterd en de effectieve uitvoering van immigratiecontrole moest worden gegarandeerd. De nationale wetgeving werd dus in overeenstemming gebracht met het minimumniveau dat vereist was door het EU-recht en de internationale verplichtingen van Zweden. Het EHRM wijst er in dit verband op dat het al erkend heeft dat immigratiecontrole de algemene belangen dient van het economisch welzijn van een land en een aspect van het nationale beleid is waarvoor de staat doorgaans een ruime beoordelingsmarge krijgt.
Gelet op de bovenstaande overwegingen is het EHRM van oordeel dat de lidstaten een ruime beoordelingsmarge moeten krijgen bij de beslissing dat vluchtelingen - na een vrijstelling van drie maanden – aan een onderhoudsvereiste moeten voldoen wanneer zij later gezinshereniging aanvragen. Een vluchteling zal waarschijnlijk permanent in het gastland verblijven, dat verschillende maatregelen zal hebben genomen en zal nemen om een succesvolle integratie te waarborgen, inclusief het verlenen van gezinshereniging zonder enige onderhoudsvereiste gedurende de eerste drie maanden nadat de sponsor de status van vluchteling heeft gekregen. Het EHRM acht het niet onredelijk dat een vluchteling-sponsor vervolgens, om gezinshereniging te verkrijgen, moet aantonen dat hij of zij over voldoende onafhankelijk en stabiel inkomen beschikt, zonder terug te vallen op sociale uitkeringen, om in de basislevensbehoeften van de familieleden te voorzien met wie hij of zij herenigd wil worden.
Het EHRM merkt op dat de Mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa en UNHCR beiden specifieke bezorgdheid hebben geuit dat het voor veel begunstigden van internationale bescherming onmogelijk kan zijn om aan de Zweedse onderhoudsvereiste te voldoen en dat het geen rekening houdt met de specifieke omstandigheden van personen die gedwongen zijn te vluchten. Ze hebben ook geconstateerd dat de drie maanden durende vrijstellingsperiode te kort is of te star wordt toegepast, en hebben aanbevolen dat de termijn wordt afgeschaft (of verlengd). Het EHRM wijst er in dit verband op dat onoverkomelijke obstakels voor het genieten van gezinsleven in het land van herkomst progressief van groter belang worden in de fair-balansbeoordeling naarmate de tijd verstrijkt. Vooral in gevallen waarin een vluchteling, die op het grondgebied van de gaststaat verblijft, niet in staat is om aan de onderhoudsvereisten te voldoen, zelfs na alle redelijke inspanningen om financieel onafhankelijk te worden, kan het star vasthouden aan de onderhoudsvereiste zonder enige flexibiliteit, mogelijk resulteren in een permanente scheiding van families.
De gezinsherenigingsaanvragen van verzoeker
De verzoeker kwam op 12 december 2014 in Zweden aan en kreeg op 8 maart 2016 asiel, samen met zijn tweede vrouw. Een viertal maanden later trad de Wet tijdelijke beperkingen in werking. Als de verzoeker tussen 8 maart en 19 juli 2016 zijn eerste vrouw en vijf kinderen had gesponsord voor gezinshereniging, zou dit zijn verleend zonder dat zij aan een onderhoudsvereiste werden onderworpen. Toen echter op 24 november 2016 de aanvraag voor gezinshereniging werd ingediend, had de verzoeker al meer dan acht maanden de status van vluchteling en was hij dus onderworpen aan de onderhoudsvereiste. De bewering van de verzoeker dat zijn eerste vrouw en kinderen in april 2016 contact hadden opgenomen met de Zweedse ambassade in Jordanië om een afspraak te maken voor een interview, werd door de Zweedse Migratierechtbank als ongegrond afgewezen. Het EHRM ziet geen reden om dat besluit in twijfel te trekken. De onderhavige zaak roept dus geen vragen op over de berekening van de drie maanden vrijstelling, noch over de vraag of de toepassing ervan voldoende flexibel was, met name of het niet tijdig indienen van de oorspronkelijke aanvraag binnen de eerste drie maanden te wijten was aan bijzondere omstandigheden die de late indiening van de oorspronkelijke aanvraag 'objectief verontschuldigbaar' maakten.
De aanvraag voor gezinshereniging werd afgewezen omdat verzoeker niet kon voldoen aan de onderhoudsvereiste. Op dat moment woonde hij samen met zijn tweede vrouw in een huurappartement bestaande uit anderhalve kamer en een kitchenette en leefde hij van de zogenaamde "introductie-uitkering".
Het EHRM merkt op dat de eerste vrouw en kinderen van verzoeker te allen tijde een nieuw verzoek voor gezinshereniging kunnen indienen, wat zou betekenen dat de nationale autoriteiten een nieuw onderzoek zullen doen naar de vraag of verzoeker aan de onderhoudsvereiste voldoet.
Bovendien is de verzoeker arts en had hij als zodanig in Syrië gewerkt. Sinds april 2016 had hij deelgenomen aan de integratiemaatregelen van het Arbeidsbureau en Zweeds gestudeerd. Zoals de Migratierechtbank al stelde, heeft hij goede vooruitzichten om in de toekomst aan de onderhoudsvereiste te kunnen voldoen. Hij had echter nog geen werk gevonden, en het kan niet worden geconcludeerd dat hij al het redelijkerwijs te verwachten van hem had gedaan om voldoende inkomen te verdienen om zijn en zijn familie’s kosten te dekken.
Het EHRM merkt ook op dat de Zweedse wetgeving voorziet in de mogelijkheid om volledige of gedeeltelijke vrijstellingen van de onderhoudsvereiste te verlenen als er "uitzonderlijke redenen" zijn.
In het licht van al deze overwegingen komt het EHRM tot de conclusie dat er een billijk evenwicht is bereikt tussen de tegenstrijdige belangen van de betrokken partijen. Er heeft een gedegen onderzoek plaatsgevonden naar de vraag of de verzoeker aan de onderhoudsvereiste kon voldoen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden werden meegewogen. Er waren geen onoverkomelijke obstakels die de verzoeker of zijn familieleden zouden hebben verhinderd om in Syrië gezinsleven te genieten. Er waren ook geen redenen om aan te nemen dat de situatie van de verzoeker zou zijn gewijzigd sinds hij in Zweden asiel had gekregen, in het bijzonder ten aanzien van zijn bekwaamheid en vooruitzichten op het vinden van werk. Bovendien bestonden er in de Zweedse wetgeving voldoende mogelijkheden voor een nieuwe aanvraag, die zou worden beoordeeld op basis van de omstandigheden op dat moment, inclusief wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker of zijn familieleden.
Het EHRM stelt dus dat er niet kan worden geconcludeerd dat de weigering van de Zweedse autoriteiten om gezinshereniging toe te staan in strijd was met artikel 8 EVRM.