Samenvatting
In deze zaak veroordeelt het EHRM Zwitserland voor het schenden van artikel 8 EVRM omdat het ten onrechte gezinsherenigingsverzoeken van vluchtelingen had afgewezen omwille van afhankelijkheid van sociale bijstand. Het EHRM oordeelt dat er geen billijk evenwicht was gevonden in drie van de vier verzoeken.Feiten: aanvragen gezinshereniging van begunstigden (van een vorm) van tijdelijke bescherming afgewezen
De in Zwitserland wonende verzoekers (vier afkomstig uit Eritrea, en één uit China) werden allen erkend als vluchteling in de zin van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 1951. In overeenstemming met het nationale recht werd hun echter een tijdelijke bescherming verleend, omdat de gronden voor hun vluchtelingenstatus ontstonden na hun vertrek uit hun landen van herkomst en als gevolg van hun eigen daden, namelijk hun illegale vertrek uit die landen (een onderscheid gemaakt in het nationale recht).
Op grond van artikel 51 van de Asielwet hebben vluchtelingen aan wie asiel is verleend het recht om naaste familieleden met dezelfde nationaliteit naar Zwitserland te brengen zonder wachttijd of andere voorwaarden. Voor voorlopig toegelaten vluchtelingen, zoals de verzoekers, is gezinshereniging daarentegen onderworpen aan bepaalde voorwaarden, waaronder een wachttijd van drie jaar en het niet afhankelijk zijn van sociale bijstand.
Hun verzoeken om gezinshereniging (met minderjarige kinderen en/of echtgeno(o)t(e)) werden afgewezen omdat ze niet voldeden aan het criterium “niet-afhankelijk zijn van sociale bijstand”. B.F. bleek volledig afhankelijk te zijn van sociale bijstand en werd arbeidsongeschikt geacht door de bevoegde Zwitserse autoriteiten na de beëindiging van de gezinsherenigingsprocedure. S.M. was ook volledig afhankelijk van sociale bijstand, maar werd geschikt geacht voor deeltijds werk; J.K. werkte voltijds als verpleegkundige in een ziekenhuis in Zwitserland; S.Y. werkte parttime en zorgde ook voor haar drie kinderen. De rechtbank oordeelde dat verzoekers de facto een vaste status in Zwitserland hebben, maar concludeerde dat de afwijzing van de verzoeken om gezinshereniging geen inbreuk maakte op artikel 8 EVRM (recht op eerbiediging van privé- en gezinsleven).
Schending artikel 8 EVRM: geen billijk evenwicht
Het EHRM verwijst naar de principes van artikel 8 EVRM met betrekking tot gezinshereniging, zoals onlangs samengevat in de zaak M.A. tegen Denemarken [GC]. In de zaak M.A. tegen Denemarken [GC] heeft het EHRM vastgesteld dat lidstaten een aanzienlijke beoordelingsruimte hebben bij het beslissen of zij een wachttijd mogen opleggen voor gezinshereniging, wanneer deze wordt aangevraagd door personen die geen vluchtelingenstatus hebben maar wel subsidiaire bescherming genieten, of zoals in het geval van de verzoekers, een vorm van tijdelijke bescherming genieten.
Het EHRM heeft echter nog geen standpunt ingenomen over de specifieke kwestie die in deze zaak naar voren komt, namelijk of en in welke mate lidstaten gezinshereniging kunnen afhankelijk stellen van de financiële onafhankelijkheid van het gezin, met betrekking tot personen die vallen onder de definitie van vluchtelingen volgens het Verdrag van 1951, maar wiens vrees voor vervolging in hun land van herkomst is ontstaan na hun vertrek uit dat land en als gevolg van hun eigen handelen. Deze Zwitserse benadering lijkt uniek te zijn in vergelijking met internationale, Europese en vergelijkbare benaderingen. Dit onderscheid wordt ook bekritiseerd door verschillende onafhankelijke instanties, waaronder het VN-Comité voor de uitbanning van rassendiscriminatie, de Commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa en het UNHCR.
Op het niveau van de Europese Unie - een norm waaraan Zwitserland niet gebonden is - is gezinshereniging van vluchtelingen in de zin van het Verdrag van 1951 niet aan voorwaarden verbonden, mits het verzoek om gezinshereniging wordt ingediend binnen drie maanden na de erkenning van de vluchtelingenstatus. Er wordt ook geen onderscheid gemaakt tussen verschillende vluchtelingen in het kader van dat Verdrag van 1951. Op nationaal, internationaal en Europees niveau kan dus een gemeenschappelijke basis worden vastgesteld om geen onderscheid te maken tussen verschillende vluchtelingen in de zin van het Verdrag van 1951 wat de voorwaarden voor gezinshereniging betreft.
Het EHRM stelt dat verdragsstaten over een zekere (maar beperkte) beoordelingsvrijheid beschikken over de vereiste van het niet afhankelijk zijn van sociale bijstand voordat gezinshereniging wordt verleend in het geval van vluchtelingen die hun land van herkomst hebben verlaten zonder gedwongen te zijn gevlucht voor vervolging en wiens gronden voor vluchtelingenstatus zijn ontstaan na hun vertrek (“sur place”) en als gevolg van hun eigen handelen. Desalniettemin, moet de bijzonder kwetsbare situatie waarin vluchtelingen "sur place" zich bevinden adequaat worden meegenomen in de belangenafweging. De eis van het niet afhankelijk zijn van sociale bijstand moet met voldoende flexibiliteit worden toegepast als onderdeel van de alomvattende en geïndividualiseerde belangenafweging. Vluchtelingen, inclusief degenen van wie de vrees voor vervolging in hun land van herkomst pas ontstond na hun vertrek uit dat land en als gevolg van hun eigen handelen (zoals de verzoekers), mogen niet worden verplicht het "onmogelijke" te doen om gezinshereniging te verkrijgen. Als de vluchtelingen ondanks al het redelijkerwijs mogelijke om financieel onafhankelijk te worden, niet aan de inkomenseisen kunnen voldoen, dan zou de starre toepassing van de niet-afhankelijkheidsvereiste kunnen leiden tot een permanente scheiding van gezinnen.
De autoriteiten oordeelden dat hoewel J.K. (aanvraag nr. 15500/18) werk had, J.K niet aan de inkomenseisen zou kunnen voldoen voor zijn gezin van vier als ze naar Zwitserland zouden verhuizen. De uiteindelijke beslissing kwam zeven jaar nadat J.K. als vluchteling was erkend. Het EHRM concludeert dat hij in die tijd was geïntegreerd in de arbeidsmarkt en al het redelijkerwijs van hem verwachtte had gedaan om in zijn levensonderhoud te voorzien voor hem en zijn gezin. Het oordeelt dat de Zwitserse autoriteiten, door zijn verzoek tot gezinshereniging af te wijzen, geen eerlijke balans hadden gevonden tussen het belang van J.K. om bij zijn gezin te zijn en het belang van de gemeenschap om immigratie te reguleren ter bescherming van de economische welvaart van het land.
S.Y. (nr. 57303/18) had parttime werk terwijl ze wachtte op een beslissing over gezinshereniging. De federale administratieve rechtbank oordeelde dat ze grotendeels afhankelijk was van sociale bijstand. Het EHRM oordeelt dat ze al het redelijkerwijs mogelijke had gedaan om zichzelf en haar drie kinderen te ondersteunen. Het toepassen van de eis van het niet afhankelijk zijn van sociale bijstand zonder flexibiliteit zou een permanente belemmering vormen voor gezinshereniging in haar geval. De autoriteiten hadden in haar geval geen balans gevonden tussen haar behoeften en die van haar dochter en die van de gemeenschap als geheel.
De situatie van B.F. en D.E. (nr. 13258/18) verschilde in die zin dat B.F. nooit in dienst was geweest in Zwitserland. Tijdens de gezinsherenigingsprocedure had ze aangevoerd dat ze leed aan verschillende gezondheidsproblemen; na afloop van die procedure erkenden de bevoegde Zwitserse autoriteiten haar als 100% arbeidsongeschikt. Het EHRM meende dat de federale administratieve rechtbank niet voldoende had onderzocht of de gezondheid van de aanvrager haar in staat zou stellen om te kunnen werken. De autoriteiten hadden de behoeften van de aanvrager voor gezinshereniging niet correct afgewogen tegen de behoeften van de gemeenschap om de uitgaven te controleren.
Wat betreft de zaak van S.M. (nr. 9078/20) merkte EHRM op dat ze ook nooit in dienst was geweest in Zwitserland. In dit geval had de federale administratieve rechtbank echter op basis van medische rapporten bepaald dat de aanvrager ten minste deeltijds kon werken, maar had vastgesteld dat ze geen enkele moeite had gedaan om werk te vinden. In deze omstandigheden overwoog het EHRM dat de federale administratieve rechtbank haar beoordelingsvrijheid ("margin of appreciation") niet had overschreden toen ze S.M.'s gebrek aan initiatief om haar financiële situatie te verbeteren in overweging nam bij de afweging van de tegenstrijdige belangen en haar verzoek tot gezinshereniging afwees.
Het EHRM vond een schending van Artikel 8 EVRM in de aanvragen nrs. 15500/18, 57303/18 en 13258/18, en geen schending in nr. 9078/20.