Samenvatting
In deze zaak veroordeelde het EHRM Malta voor het schenden van de rechten van de verzoekers op grond van de artikelen 3 en 5 van het EVRM. Het EHRM stelde vast dat de detentie van vijf van de zes verzoekers, die door de autoriteiten op het moment van hun detentie als ‘vermoedelijke minderjarigen’ moesten worden beschouwd, onder omstandigheden die niet geschikt waren voor kinderen, neerkwam op onmenselijke en vernederende behandeling.
Bovendien had geen van de verzoekers toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel om hun detentie aan te vechten, wat een schending van artikel 5 § 4 EVRM vormt. Het EHRM stelde ook schendingen van artikel 5 § 1 vast, omdat de detentie van de verzoekers in de eerste fase onwettig was en in de latere fase willekeurig van aard.
Het EHRM stelde eveneens dat Malta maatregelen moet nemen om wetgeving vast te stellen die ervoor zorgt dat de beroepsinstantie voldoet aan de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid en om een doeltreffend nationaal rechtsmiddel in te stellen voor klachten over voortdurende detentieomstandigheden.
Het EHRM kent een morele schadevergoeding toe van 9.000 euro aan de eerste verzoeker en 15.000 euro aan elk van de andere verzoekers.
Feiten: detentie van minderjarige asielzoekers in omstandigheden niet geschikt voor kinderen
De zes verzoekers, afkomstig uit Bangladesh, die beweerden minderjarig te zijn (16-17 jaar), arriveerden op 18 november 2022 in Malta samen met een groep van ongeveer veertig personen na een reddingsoperatie op zee. Ze werden vastgehouden in het Ħal Far Initial Reception Centre (HIRC) zonder dat hen documenten of uitleg over hun detentie werden verstrekt. Ze klaagden over slechte omstandigheden: overbevolkte kamers van 3 tot 5 m² gedeeld met volwassenen, onvoldoende sanitaire voorzieningen, beperkte toegang tot buiten- en gemeenschappelijke ruimtes, geen mogelijkheden voor gebed of privacy, en geen toegang tot telefoons, juridische bijstand, recreatie, of educatie. Bovendien waren er geen voorzieningen voor de winter, was er onvoldoende drinkwater, en kregen ze geen adequate medische of psychosociale ondersteuning. De overheid betwistte deze beschrijvingen en presenteerde een andere visie op de omstandigheden.
Op 29 november 2022 werden de verzoekers medisch goedgekeurd en op 30 november werden detentiebevelen uitgevaardigd door de Principal Immigration Officer (PIO). De bevelen waren bedoeld om de identiteit en nationaliteit van de verzoekers vast te stellen en om elementen te bepalen die relevant waren voor hun verzoek om internationale bescherming. Op 6 december 2022 bevestigde het Immigratieberoepscommissie (IAB) in een gezamenlijke hoorzitting de wettigheid van de detentie voor de hele groep. Het erkende dat alle verzoekers, op één na, minderjarig waren en adviseerde dat een voogd moest worden aangesteld. De detentie werd gerechtvaardigd vanwege het risico op onderduiken en het ontbreken van identiteitsdocumenten.
Op 6 en 10 januari 2023 kregen juridische vertegenwoordigers toegang tot de verzoekers, die hun minderjarigheid bevestigden en verklaarden dit meerdere malen aan de autoriteiten te hebben gemeld. De vertegenwoordigers verwezen de verzoekers naar het Agency for the Welfare of Asylum Seekers (AWAS), maar deze instantie gaf aan niet volledig op de hoogte te zijn. Vervolgens vroegen de vertegenwoordigers een spoedige herziening van de detentie van vier verzoekers op basis van hun minderjarigheid. Dit verzoek bleef echter onbeantwoord.
Cumulatieve detentieomstandigheden: schending artikel 3 EVRM en artikel 13 EVRM
Met betrekking tot de tweede, derde, vierde, vijfde en zesde verzoekers merkte het EHRM op dat, ondanks dat zij als minderjarigen werden verondersteld – iets dat door de autoriteiten werd erkend – zij ongeveer twee maanden samen met volwassenen in het HIRC waren ondergebracht.
Het EHRM oordeelde dat de cumulatieve omstandigheden van hun detentie, met name gezien hun leeftijd, de totale duur van hun detentie op beide locaties, de materiële omstandigheden in het HIRC en de ongeschiktheid ervan voor het huisvesten van kinderen, evenals hun kwetsbaarheid en de effecten van detentie op de psychologische toestand van een minderjarige, neerkwamen op onmenselijke en vernederende behandeling.
Het EHRM oordeelde dat de eerste verzoeker, gezien zijn definitieve leeftijdsbeoordeling, niet als “veronderstelde minderjarige” kon worden beschouwd. Hoewel de detentieomstandigheden in het HIRC betreurenswaardig waren en de duur van de detentie in Safi zorg baarde, bereikten deze omstandigheden in zijn geval niet de drempel voor een schending van artikel 3 EVRM.
Het EHRM oordeelde dat er geen schending van artikel 3 EVRM was voor de eerste verzoeker; maar wel voor de overige verzoekers.
Wat betreft de klacht omtrent artikel 13 in samenhang met artikel 3 EVRM ziet het EHRM geen reden om de conclusies te wijzigen die al waren getrokken in eerdere zaken tegen Malta, namelijk dat constitutionele herstelprocedures geen effectief rechtsmiddel zijn voor klachten over voortdurende detentieomstandigheden onder artikel 3 EVRM. Sinds de uitspraak in Story en anderen tegen Malta, die in een aantal latere arresten werd bevestigd, was de situatie niet veranderd. De stellingen van de regering gingen niet verder dan wat zij al hadden aangevoerd in recente vergelijkbare zaken, noch beweerden zij dat er een ander rechtsmiddel beschikbaar was voor de verzoekers in dit opzicht.
Het EHRM oordeelt dat artikel 13 EVRM iuncto artikel 3 EVRM met betrekking tot alle verzoekers is geschonden.
Geen daadwerkelijk rechtsmiddel om detentie aan te vechten: schending Artikel 5 EVRM
Het EHRM heeft al vastgesteld dat elk rechtsmiddel in de zin van artikel 5 § 4 een juridisch karakter moet hebben en dat de beginselen die zijn ontwikkeld in de context van artikel 6 § 1 EVRM inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid ook van toepassing zijn op artikel 5 § 4.
Aangezien de beslissingen van de immigratieberoepscommissie (IAB) niet vatbaar waren voor beroep bij een gerechtelijk orgaan met een "volledige toetsingsbevoegdheid", onderzoekt het EHRM of de IAB in deze zaak aan de genoemde vereisten voldeed.
De IAB bestaat volledig uit niet-professionele rechters. De regering slaagde er niet in de argumenten van de verzoekers te weerleggen over het ontbreken van een adequate procedure voor de benoeming van de leden van de commissie en het ontbreken van passende selectiecriteria op basis van verdienste. Evenmin werd aangetoond dat er bescherming tegen externe druk was of dat het orgaan een schijn van onafhankelijkheid bood. De door de verzoekers overgelegde openbare documenten ondersteunen hun analyse over de banden tussen de commissieleden en de uitvoerende macht, met name gezien de verschillende overheidsfuncties die zij bekleedden. Bovendien lijkt de regering toe te geven dat dit orgaan niet onderworpen was aan dezelfde strenge benoemingsprocedures als andere gerechtelijke instanties. Het EHRM kan niet concluderen dat er sprake was van een duidelijk en transparant selectieproces voor de leden van de commissie, noch dat hun benoeming vatbaar was voor betwisting. Daarnaast bood het beginsel van rechterlijke onschendbaarheid onvoldoende bescherming gezien de korte duur van hun mandaat (drie jaar). Ze konden worden herbenoemd en ontslagen door de minister, zij het om beperkte redenen, zonder dat er enige aanwijzing is voor de aanwezigheid van procedurele of inhoudelijke waarborgen tegen een discretionaire uitoefening van deze bevoegdheid. Met andere woorden, het initiële mandaat van de commissieleden, de mogelijkheid om opnieuw benoemd te worden in deze of een andere overheidsinstantie – wat, gezien de meerdere benoemingen van elk lid, zeker een belangrijke financiële stimulans vormde – hing af van de tevredenheid van de uitvoerende macht. Bovendien ondersteunt de praktijk om bij elke algemene verkiezing ontslag te nemen het idee dat de benoeming in deze commissie louter politiek was.
Ten slotte hebben zowel de Europese Commissie als de Commissie van Venetië (Raad van Europa) ernstige zorgen geuit over het functioneren van vergelijkbare commissies als het in deze zaak betrokken orgaan. Gezien al deze elementen, en bij gebrek aan relevante waarborgen, oordeelt het EHRM dat de twijfels van de verzoekers over de onafhankelijkheid van de IAB gerechtvaardigd waren.
Over de specifieke omstandigheden van deze zaak, uit het EHRM twijfels over de reikwijdte van de initiële toetsing die zes dagen na de beslissing tot detentie van de verzoekers plaatsvond, waarbij de rechtmatigheid van hun detentie niet werd beoordeeld in het licht van de opgegeven leeftijd van alle verzoekers (behalve de eerste), noch van hun hoger belang of mogelijke alternatieven voor detentie vanuit dat perspectief. Bovendien vond gedurende de daaropvolgende vijf en een halve maand tot hun vrijlating geen enkele toetsing van de rechtmatigheid van hun detentie plaats, terwijl de nationale wetgeving voorschreef dat een dergelijke toetsing na twee maanden moest plaatsvinden. De verzoekers kregen ook geen reactie op hun verzoek om voorlopige maatregelen. Hoewel het niet naleven van wettelijke termijnen voor automatische toetsing niet noodzakelijkerwijs een schending van artikel 5 § 4 inhoudt, mits de rechtmatigheid van de detentie snel wordt beoordeeld, kan in de omstandigheden van deze zaak een periode van meer dan vijf maanden zonder enige automatische toetsing niet in overeenstemming worden geacht met artikel 5 § 4, binnen de context van een rechtsmiddel met betrekking tot een detentie op grond van artikel 5 § 1 (f).
Het EHRM concludeert dat de verzoekers niet beschikten over een effectief rechtsmiddel in de zin van artikel 5 § 4 en Malta ook op dit punt het EVRM heeft geschonden.
Het EHRM stelt eveneens unaniem vast dat artikel 5 § 1 is geschonden met betrekking tot alle verzoekers wat betreft hun aanvankelijke detentie tussen 18 en 30 november 2022, aangezien deze niet rechtmatig was. Wat betreft hun latere detentie, na 30 november 2022 tot aan hun vrijlating, oordeelt het EHRM unaniem dat deze arbitrair was en daarmee in strijd met artikel 5 § 1 voor de tweede, derde, vierde, vijfde en zesde verzoeker, maar in overeenstemming met deze bepaling voor de eerste verzoeker.
EHRM legt Malta op om algemene maatregelen te nemen die wetgeving in overeenstemming brengen met vereisten van recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel
De problemen die in deze zaak zijn vastgesteld, kunnen in de toekomst aanleiding geven tot talrijke andere gegronde verzoeken. Het EHRM is daarom van mening dat algemene maatregelen op nationaal niveau nodig zijn ter uitvoering van dit arrest.
Voor de vastgestelde schending van artikel 5 § 4, roept het EHRM de regering op wetgeving aan te nemen die ervoor zorgt dat de IAB voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, met inachtneming van de benoemingsprocedure van haar leden, de uitoefening van hun mandaat, de aanwezigheid van bescherming tegen externe druk, en de noodzaak dat dit orgaan de schijn van onafhankelijkheid biedt.
Voor wat betreft de schending van artikel 13 EVRM in combinatie met artikel 3 EVRM, roept het EHRM de regering formeel op om een effectief nationaal rechtsmiddel in te stellen, zowel in theorie als in praktijk, waarmee men klachten over de huidige detentieomstandigheden kan indienen.