Samenvatting
Het EHRM oordeelt in deze zaak, met zes stemmen tegen één, dat de administratieve detentie van de Syrische asielzoeker in Nederland op basis van openbare orde willekeurig was, omdat er geen nauw verband bestond tussen de detentie en het doel om zijn onrechtmatige binnenkomst te voorkomen.
Feiten: administratieve detentie van Syrische asielzoeker in Nederland op basis van openbare orde na gevangenisstraf
De verzoeker is een Syrische asielzoeker geboren in 1997, aangekomen in Nederland in 2015. In november 2015 werd hij gearresteerd na aangifte bij de politie door twee andere Syrische asielzoekers van het open opvangcentrum, op verdenking van deelname aan een terroristische organisatie. In augustus 2016 werd hij strafrechtelijk veroordeeld tot tien maanden gevangenisstraf, tegen het advies van de procureur in, op basis van foto’s en video’s op zijn telefoon, WhatsApp-gesprekken en een tweet waarin hij beweerde tot Al-Qaeda te behoren. Zowel verzoeker als de procureur hebben daar beroep tegen ingesteld. Hij heeft zijn straf tot 23 september 2016 uitgezeten. Dezelfde dag, is hij in administratieve detentie geplaatst op basis van overwegingen van openbare orde (art. 59(1)(d) van de Nederlandse vreemdelingenwet, wat een omzetting is van art. 8 § 3 e) van de Opvangrichtlijn ). Hij werd in december 2016 door de rechtbank van Den Haag vrijgelaten na een beroepsprocedure tegen de verlenging van zijn administratieve detentie. Tot 2018 moest hij zich dagelijks melden en mocht hij alleen met toestemming buiten de gemeente reizen. Het beroep tegen de oorspronkelijke detentiebeslissing werd definitief verworpen. In december 2017 sprak het gerechtshof van Den Haag hem strafrechtelijk vrij. In 2018 kreeg hij een verblijfstitel van vijf jaar op basis van asiel.
Voor het EHRM beweert verzoeker dat zijn administratieve detentie artikel 5 §1 van het EVRM (recht op vrijheid en veiligheid) heeft geschonden.
Detentie om onrechtmatige binnenkomt van asielzoeker te beletten (art. 5 §1 f), eerste lid) niet enkel van toepassing op grensprocedure
Het EHRM herhaalt dat elke vrijheidsberoving "rechtmatig" moet zijn. Vrijheidsberoving is alleen toegestaan in een van de situaties die worden opgesomd in artikel 5, lid 1, onder a) tot en met f). Een van de uitzonderingen, vervat in artikel 5, § 1, onder f), staat de Staat toe de vrijheid van vreemdelingen te controleren in het kader van immigratie.
Het EHRM buigt zich eerst over de interpretatie van het eerste lid van artikel 5
§ 1 (f) EVRM dat de verdragsrechtelijke rechtsgrond vormt van de administratieve detentie “van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen”. Het tweede lid (detentie “van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is”) is in casu niet van toepassing omdat verzoeker, als asielzoeker, onverwijderbaar was tijdens de behandeling van zijn asielaanvraag.
Verzoeker beweert dat zijn detentie niet binnen de werkingssfeer van het eerste lid van artikel 5 § 1 (f) viel, waarbij hij opmerkte dat het hem niet kon "beletten het land zonder toestemming binnen te komen" omdat hij het grondgebied van de Nederland, waar hij asiel had aangevraagd, al was binnengekomen.
Het EHRM herhaalt dat artikel 5, lid 1, sub f, eerste lid, toestaat dat een asielzoeker of een andere immigrant in detentie wordt gehouden totdat de staat hem toestemming heeft verleend om het land binnen te komen, en herinnert eraan dat de Grote kamer in de zaak Saadi (Saadi t. VK, 29 januari 2008, nr. 13229/03, § 65-66) heeft beoordeeld dat zolang een staat geen "toestemming" heeft verleend om het land binnen te komen, elke binnenkomst "onrechtmatig" is. De detentie van een persoon die het land wenst binnen te komen en die daarvoor toestemming nodig heeft, maar nog geen toestemming heeft, kan dienen om "hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen". In deze benadering, die door het EHRM naar voren wordt gebracht, is de toegang de jure, en niet de toegang de facto, van belang. Het is dus mogelijk dat een asielzoeker of een andere immigrant zich weliswaar ontegenzeggelijk fysiek op het grondgebied van een staat bevindt, maar dat die staat geen toestemming heeft gegeven voor zijn legale binnenkomst, in welk geval de detentie conform artikel 5, lid 1, onder f), eerste lid is. Volgens het EHRM is de werkingssfeer van deze bepaling niet strikt beperkt tot grensprocedures (§ 64).
Verzoeker betoogde dat zijn geval verschilde van Saadi omdat hij over land het grondgebied van Nederland was binnengekomen en hij, nadat hij zijn asielverzoek had ingediend, in een opvangcentrum was ondergebracht en een maand lang rechtmatig en in vrijheid in Nederland had verbleven voordat hij strafrechtelijk werd aangehouden.
Het EHRM herhaalt verder dat het punt waarop het eerste lid van artikel 5, lid 1, onder f), ophoudt van toepassing te zijn, grotendeels afhangt van het nationale recht. Het is in de eerste plaats aan de nationale autoriteiten om de toepasselijke bepalingen van nationaal recht zo nodig in overeenstemming met het EU-recht te interpreteren. Het stelt vast dat het “rechtmatig verblijf” van verzoeker gebaseerd was op artikel 8(f) van de Nederlandse vreemdelingenwet, dat artikel 9(1) van de Procedurerichtlijn omzet. Volgens die laatste bepaling heeft een asielzoeker het recht om in de Lidstaat te blijven totdat een beslissing over zijn asielaanvraag wordt genomen, maar dat recht om te blijven houdt niet in dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning. Volgens het EHRM bepaalt bovenvermeld artikel 8(f), overeenkomstig de internationale normen, dat een asielzoeker niet wordt uitgezet in afwachting van de beoordeling van zijn aanvraag. In deze context kunnen de woorden “rechtmatig verblijf” – ook al kunnen ze verwarrend zijn voor de verzoeker – niet gelijkgesteld worden aan een formele toelatingsprocedure met betrekking tot het recht van binnenkomst of verblijf. Verzoeker beschikte als asielzoeker dus niet over een dergelijke formele toelating tot binnenkomst. Zijn detentie viel dus wel onder artikel 5, lid 1, onder f), eerste lid EVRM.
Schending artikel 5§1 EVRM: willekeurige detentie want geen nauw verband tussen de detentie en het doel om zijn onrechtmatige binnenkomst te voorkomen
Naleving van het nationale recht is echter niet voldoende: artikel 5, lid 1 EVRM vereist bovendien dat elke vrijheidsberoving in overeenstemming is met het doel het individu te beschermen tegen willekeur. Het is een fundamenteel beginsel dat geen enkele willekeurige detentie verenigbaar kan zijn met artikel 5, lid 1 EVRM en het begrip "willekeur" in artikel 5, lid 1, gaat verder dan het ontbreken van overeenstemming met het nationale recht. Het EHRM onderzoekt of er een voldoende nauw verband bestond tussen de detentie en het doel om zijn onrechtmatige binnenkomst te voorkomen.
Hoewel artikel 8, §3, e), van de Opvangrichtlijn uit het oogpunt van het EU-recht detentie toestaat wanneer de nationale veiligheid of de openbare orde dit vereisen, doet dit niets af aan het feit dat artikel 5, §1, f), van het EVRM immigratiedetentie alleen toestaat om onrechtmatige binnenkomst te voorkomen of om uitzetting te bewerkstelligen. Het EHRM heeft in het verleden de rechtvaardiging van administratieve detentie om redenen van openbare orde die verband houden met het doel van uitzetting uitsluitend aan het tweede lid getoetst. In die gevallen oordeelde het EHRM dat bewaring die gerechtvaardigd was om redenen van openbare orde terwijl er geen uitzettingsprocedure actief aan de gang was, willekeurig was (Al Husin t. Bosnia en Herzegovina (no. 2), nr. 10112/16, §§ 104-07, 25 juni 2019, en a contrario N.M. v. Belgium, nr. 43966/19, §§ 119-20, 18 april 2023).
Het EHRM stelt vast dat tijdens verzoekers (voorlopige hechtenis) geen stappen zijn ondernomen om zijn asielverzoek te beoordelen, zoals het voeren van gesprekken om zijn verzoek te kunnen vaststellen, met inbegrip van zijn mogelijke uitsluiting van internationale bescherming op grond van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Bijgevolg lijkt deze immigratiedetentie onevenredig en zelfs onnodig, aangezien veel van de stappen die nodig zijn om de asielaanvraag te beoordelen, tijdens de strafrechtelijke detentie hadden kunnen worden genomen zonder dat verzoeker vervolgens in administratieve detentie had moeten worden gehouden (§ 73). Het EHRM merkt op dat de openbare orde, zoals die in casu is toegepast, zou kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een buitensporige immigratiedetentie na een strafrechtelijke gevangenisstraf, terwijl het asielverzoek onbeslist blijft. Volgens het EHRM zou dit een uitbreiding van de verdragsgronden inhouden om de vrijheidsberoving van asielzoekers en andere immigranten te rechtvaardigen, waarin het EVRM niet voorziet.
Daarom acht het EHRM dat er geen voldoende nauw verband bestond tussen de administratieve detentie van verzoeker en het doel om zijn onrechtmatige binnenkomst te beletten. De detentie was dus willekeurig en bijgevolg onverenigbaar met artikel 5, § 1, f), eerste lid van het EVRM.
Volgens zes rechters op zeven is dus artikel 5 §1 EVRM geschonden.
Het EHRM kent 4.560 euro (80 euro per dag detentie) morele schadevergoeding aan verzoeker toe.
In een afwijkende opinie verklaart de Nederlandse rechter Jolien Schukking waarom, in haar ogen, de detentie in casu niet willekeurig was. Volgens haar was de administratieve detentie wel nodig om de asielaanvraag en de mogelijke uitsluiting op basis van artikel 1F van het VN-Vluchtelingverdrag te onderzoeken, na de strafrechtelijke veroordeling in eerste aanleg, in afwachting van de beslissing op beroepsniveau. Het feit dat de terroristische bedreiging a posteriori “a storm in a teacup” bleek te zijn, heeft geen invloed op de nood van de administratieve detentie die voor de vrijspraak in beroep werd beslist.