Samenvatting
In deze zaak oordeelt het EHRM dat Nederland artikel 8 EVRM geschonden heeft door de intrekking van het verblijfsrecht en het opleggen van een inreisverbod aan een Marokkaan die er sinds zijn 10 jaar gevestigd is. Volgens het EHRM hebben de Nederlandse autoriteiten en rechters onvoldoende rekening gehouden met de geestelijke ziekte en de beperkte strafrechtelijke aansprakelijkheid van de verzoeker.
Feiten: beëindiging verblijf van man met geestelijke ziekte, na veroordeling en internering in Nederland
De verzoeker, Dhr. Karim Azzaqui woonde sinds 1982 samen met zijn vader in Nederland. Hij vervoegde zijn vader, op tienjarige leeftijd. In 1996 wordt hij veroordeeld wegens verkrachting, na eerdere feiten (waaronder diefstal met geweld en bedreigingen). Hij wordt tot 2 jaar gevangenisstraf veroordeeld en de rechtbank beveelt ook een “terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging van overheidswege” (hierna “TBS”, te vergelijken met internering). Volgens psychiatrische experten leed verzoeker ten tijde van de gepleegde feiten aan een zodanige gebrekkige ontwikkeling van zijn geestesvermogens dat het strafbare feit hem slechts in beperkte mate kan worden toegerekend. De TBS wordt tot 2016 verlengd. In mei 2016, rekening houdend met zijn goed gedrag, en de positieve effecten van de medische behandeling, wordt hij voorwaardelijk in vrijheid gesteld en kan hij in een zorgwoning verblijven. De rechtbank legde onder meer de volgende voorwaarden op: de verzoeker moet in Nederland verblijven, hij moet in de zorgwoning verblijven onder toezicht van de probatiediensten en mag geen drugs of alcohol gebruiken.
In februari 2017, meldt de Staatsecretaris van Justitie en Veiligheid aan verzoeker zijn intentie om zijn verblijfsrecht te beëindigen. Volgens de probatiediensten heeft verzoeker, opnieuw marihuana en alcohol gebruikt, door zijn mentale staat, als gevolg van de mogelijke beëindiging van zijn verblijf in Nederland. In juli 2017 beslist de strafrechtelijke rechtbank om zijn TBS te verlengen. Verzoeker belandt dus opnieuw in een gesloten zorginstelling. In januari 2018 beslist de Staatsecretaris zijn verblijf te beëindigen en legt hem een inreisverbod van 10 jaar op. De beroepen bij zowel de administratieve rechtbank als bij de Raad van State worden verworpen. Intussen werden de TBS door de strafrechtelijke rechtbank meermaals met één jaar verlengd, de laatste keer in juni 2022.
Tegenstrijdige visies van de openbare veiligheid: reclassering en re-integratie in Nederland (penologisch) vs. uitwijzing naar Marokko (migratiecontrole)
In deze zaken botsen twee tegenstrijdige logica’s met elkaar. Aan de ene kant, heeft het medisch-penologisch strafrechtelijke stelsel de reklassering van de geïnterneerde in de maatschappij van het verblijfsland (met name Nederland) tot doel. In maart 2018, motiveert de strafrechtelijke rechtbank van Gelderland de verlenging van de TBS met de volgende elementen: de onzekere verblijfssituatie veroorzaakt zoveel spanning bij verzoeker dat hij op de rand van een psychose balanceert telkens wanneer hij wordt getriggerd door informatie over de uitwijzingsprocedure; de twee mogelijke scenario’s bij beëindiging van zijn verblijf (terugkeer naar Marokko zonder gepaste behandeling of irregulier verblijf in Nederland zonder toegang tot gepaste woning, zorg en begeleiding) brengen een dreiging van psychologische decompensatie met zich mee, waardoor de openbare veiligheid in gevaar is. De strafrechter interpreteert het begrip openbare veiligheid, waarvan de vrijwaring het primaire doel is van een TBS-bevel, als niet beperkt tot de samenleving in Nederland (§ 22). Bij de laatste verlenging van de TBS in 2022 beschrijft de rechter de volgende paradox: “De wettelijke kaders met betrekking tot de verblijfsvergunning en de TBS sluiten niet goed op elkaar aan, waardoor in feite een schijnbaar onbreekbare status quo is bereikt. Uitzetting of repatriëring van verzoeker lijkt nauwelijks haalbaar en tegelijkertijd stagneert de behandeling of resocialisatie van verzoeker door het verlies van zijn verblijfsvergunning (…) Dit lijkt een situatie te hebben gecreëerd waarin het TBS-bevel in feite [verzoeker] beschermt in plaats van de samenleving tegen [verzoeker] te beschermen.” (§ 27).
Aan de andere kant, verdedigt de migratiecontrole-aanpak dat de openbare veiligheid beschermd wordt door de uitwijzing van de betrokkene. De administratieve rechtbank van Den Haag betwist “dat een voorzienbare terugval alleen zal optreden als gevolg van beslissingen ten aanzien van het verblijfsrecht van verzoeker in Nederland” en bevestigt dat de Staatssecretaris, in zijn belangenafweging in het kader van artikel 8 EVRM, “geen beoordelingsfout heeft gemaakt door doorslaggevend gewicht toe te kennen aan de ernstige misdrijven die [verzoeker] herhaaldelijk heeft gepleegd”. Volgens die rechtbank is het “belangrijk op te merken dat het aan [verzoeker] opgelegde TBS-bevel steeds is verlengd op grond dat [verzoeker] een bedreiging voor de openbare veiligheid blijft vormen” en de Staatsecretaris heeft “niet ten onrechte rekening gehouden met het feit dat [verzoeker] in strijd met zijn [behandel]afspraken drugs en alcohol heeft gebruikt”, en dat “het recidivegevaar zonder toezicht zal toenemen” (§ 24).
Voor het EHRM pleit verzoeker dat de beëindiging van zijn verblijf en het inreisverbod zijn recht op gezins- en privéleven (artikel 8 EVRM) geschonden heeft.
Verzoeker verwijst naar het arrest Cılız (nr. 29192/95, 11 juli 2000) waarin Nederland veroordeeld is wegens schending van artikel 8 EVRM omdat de uitwijzing van een buitenlandse vader puur om economische redenen (zonder enige betrekking tot openbare orde) zijn deelname tot de procedure voor de familierechtbank voor de hoede van zijn zoon, die zijn persoonlijke verschijning bij de omkaderde contacten met zijn zoon vereiste, helemaal onmogelijk maakte.
Schending artikel 8 EVRM: onvoldoende belangenafweging door te weinig aandacht voor de gezondheidssituatie en de medische behandeling
Om verenigbaar met artikel 8 EVRM te zijn, moet de overheid voor de uitwijzing van een buitenlander een belangenafweging maken tussen de aard en de ernst van de gepleegde feiten en de belangen van de betrokkenen en zijn gezin. Anders is de uitwijzing niet “noodzakelijk in een democratische samenleving” in de zin of deze bepaling. De nationale autoriteiten en rechtbanken moeten in de belangenafweging rekening houden met de klassieke criteria uit de rechtspraak van het EHRM (waaronder de sociale en gezinsbanden in het gastland en in het land van herkomst, de verlopen periode sinds de gepleegde feiten en het gedrag van betrokkene sindsdien…). Volgens de verzoeker, had Nederland afstand gedaan van het recht om zijn verblijfsvergunning in te trekken omdat het gedurende 20 jaar geen poging in die zin heeft ondernomen, ook al was zijn verblijf precair geworden sinds de veroordeling. Het EHRM volgt deze stelling echter niet (§ 51).
Het EHRM herhaalt ook dat enkel “zeer ernstige redenen” de uitwijzing van een gevestigde migrant die het grootste deel van zijn of haar kindertijd en jeugd legaal in het gastland heeft doorgebracht, kunnen rechtvaardigen. In casu acht het EHRM dat de gepleegde feiten, waaronder seksueel geweld, op zich wel “zeer ernstige redenen” kunnen vormen, mits alle andere relevante criteria door de nationale autoriteiten voldoende in aanmerking worden genomen bij een algehele belangenafweging. Dit was hier echter niet het geval.
In het licht van het Grote Kamer arrest Savran tegen Denemarken (nr. 57467/15, 7 december 2021, § 183), herhaalt het EHRM dat de overheid ook met medische elementen en de toegankelijkheid van de behandeling in het herkomstland rekening moet houden (§ 48). In casu blijkt uit rapporten van een psychiater en een psycholoog, dat verzoeker op het moment van de gepleegde feiten, leed aan een zodanige persoonlijkheidsstoornis met schizotypische en antisociale trekken en episodische psychotische ervaringen waardoor het strafbare feit hem slechts in beperkte mate kon worden toegerekend. Het EHRM stelt vast dat noch de Staatssecretaris noch de administratieve rechtbank rekening gehouden hebben met deze vaststelling van de strafrechtelijke rechtbank. De toegankelijkheid van de medische behandeling in Marokko werd ook niet onderzocht.
Ook al benadert het EHRM het spanningsveld niet in abstracto tussen de tegenstrijdige penologisch-strafrechtelijke en administratieve-migratieaanpak, toch neemt het in casu wel bepaalde vaststellingen van de strafrechtelijke Nederlandse rechtbank over. Zo acht het EHRM het plausibel dat de eenmalige terugval van verzoeker en het gebruik van marihuana en alcohol een gevolg zou zijn van de Staatsecretaris zijn initiatief om zijn verblijf te beëindigen (§ 59).
Het EHRM verwijt uitdrukkelijk dat de administratieve rechtbanken in het kader van de intrekking van het verblijf te weinig aandacht hebben besteed aan de persoonlijke medische situatie en evolutie van verzoeker, zoals vastgesteld door de strafrechtelijke rechtbank in het kader van de verlenging van de TBS (§ 59), met name de moeilijkheden die verzoeker in Marokko zou kunnen ondervinden als gevolg van zijn psychische kwetsbaarheid, en waarvan zij niet onkundig konden zijn gezien de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van juli 2018.
Net zoals deze rechtbank, stelt het EHRM vast dat de tegenstrijdige logica en de "status quo"-situatie waarin verzoeker terecht is gekomen, gevolgen heeft gehad voor zijn medische behandeling, zijn re-integratie en de mogelijkheid om de TBS te beëindigen. Volgens het EHRM, dienden de autoriteiten in deze bijzondere omstandigheden de verschillende procedures betreffende verzoekers recht op privéleven te coördineren en tijdig en grondig de praktische haalbaarheid van zijn uitzetting naar Marokko beoordelen, teneinde de door artikel 8 EVRM beschermde belangen naar behoren te eerbiedigen (§ 60). Het EHRM neemt geen standpunt in over de voorrang van één stelsel op het ander, maar besluit wel dat de administratieve rechtbanken in casu onvoldoende rekening hebben gehouden met de medisch gestaafde vaststellingen van de strafrechtelijke rechtbanken over de persoonlijke en kwetsbare situatie van verzoeker.
Op basis van die omstandigheden oordeelt het EHRM dat de belangenafweging van de Nederlandse autoriteiten en administratieve rechtbanken gebrekkig was. Artikel 8 EVRM is dus geschonden.
Het EHRM acht dat de vaststelling van de schending van artikel 8 EVRM volstaat om de morele schade te vergoeden en kent dus geen bedrag aan verzoeker toe.
Afwijkende opinie over de schadevergoeding
In een afwijkende opinie legt rechter Serghides uit waarom, naar zijn interpretatie, de loutere vaststelling van een schending van artikel 8 EVRM geen voldoende vergoeding op basis van artikel 41 EVRM vormt.