HvJ verduidelijkt omvang motiveringsplicht en rechterlijke toetsing bij weigering Schengenvisum ingevolge bezwaar andere lidstaat

Gepubliceerd op

In zijn arrest over de gevoegde zaken C-225/19 en C-226/19 van 24 november 2020 oordeelt de Grote Kamer van het Hof van Justitie (HvJ) dat de lidstaat die een beslissing tot weigering van afgifte van een Schengenvisum heeft genomen omdat een andere lidstaat bezwaar had gemaakt tegen die afgifte, in die beslissing moet vermelden:

  • welke lidstaat een dergelijk bezwaar heeft gemaakt;
  • de specifieke weigeringsgrond die op dit bezwaar is gebaseerd met een korte weergave van de redenen voor dat bezwaar;
  • tot welke autoriteit de visumaanvrager zich kan wenden om te vernemen welke beroepsmogelijkheden in die andere lidstaat beschikbaar zijn.

Wanneer een beroep wordt ingesteld tegen een beslissing tot weigering van afgifte van een visum, kunnen de gerechten van de lidstaat die deze beslissing heeft genomen niet de gegrondheid onderzoeken van het door een andere lidstaat gemaakte bezwaar tegen de afgifte van het visum.

Zo interpreteert het HvJ artikel 32, leden 2 en 3 van de verordening 810/2009 (Visumcode) in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de rechtbank van Den Haag, zittingsplaats Haarlem.

Feiten en voorgaanden

In beide zaken wees de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag voor een Schengenvisum met het oog op familiebezoek af. De afwijzing werd overeenkomstig de Visumcode meegedeeld door middel van het bij die verordening bijgevoegde standaardformulier met elf vakjes waarvan er een of meer kunnen worden aangekruist om aan te duiden op welke grond de weigering berust. In beide gevallen was het zesde vakje aangekruist. Dit betekent dat de visa geweigerd waren omdat de betrokkenen werden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een lidstaat.

De visumweigeringen waren het gevolg van bezwaren van Hongarije en Duitsland die vooraf door de Nederlandse autoriteiten waren geraadpleegd in het kader van de in de Visumcode geregelde raadplegingsprocedure. Het standaardformulier maakte het voor de betrokkenen echter niet duidelijk:

  • welke lidstaten bezwaar hadden gemaakt,
  • om welke van de vier mogelijke weigeringsgronden het precies ging, en
  • om welke redenen zij als een dergelijke bedreiging werden beschouwd.

Na afwijzing van hun bezwaar tegen de visumweigeringen bij de minister van Buitenlandse Zaken stelden ze beroep in bij de rechtbank van Den Haag, zittingsplaats Haarlem. Deze legde het Hof vragen voor over de:

  • motivering waarmee een beslissing tot weigering van een visum gepaard moet gaan wanneer deze weigering wordt gerechtvaardigd door een bezwaar van een andere lidstaat, alsook
  • over de mogelijkheid om deze weigeringsgrond door de rechter te laten toetsen in het kader van het beroep tegen de beslissing tot weigering van een visum, en over de omvang van een dergelijke toetsing.

Analyse HvJ

Krachtens het recht op behoorlijk bestuur, hetgeen een algemeen beginsel van het Unierecht is dat van toepassing is op de lidstaten wanneer zij dat recht ten uitvoer brengen, moet de overheid haar beslissingen met redenen omkleden.

De gronden voor weigering van een Schengenvisum waaronder het bestaan van een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid, of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten, zijn bepaald in artikel 32, lid 1 van de Visumcode. In het kader hiervan stelt het Hof dat:

  • het bestaan van een dergelijke bedreiging een grond vormt voor weigering van het visum, ongeacht of het gaat om een bedreiging voor de lidstaat van het bevoegde consulaat of voor een andere lidstaat;
  • wanneer het bevoegde consulaat controleert of de aanvrager voldoet aan de inreisvoorwaarden, het dient na te gaan of de aanvrager als een dergelijke bedreiging wordt beschouwd en in het bijzonder of hij om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten (artikel 21, lid 3, d) Visumcode);
  • de centrale autoriteiten van de lidstaat die de visumaanvraag onderzoekt, in het kader van de zogenaamde raadplegingsprocedure (artikel 22, lid 1 en 2 Visumcode) de centrale autoriteiten van andere lidstaten kunnen raadplegen, teneinde hen in staat te stellen om in voorkomend geval om dezelfde redenen bezwaar te maken tegen de afgifte van het visum.

Omvang motiveringsplicht

De afwijzende beslissing en de redenen voor de afwijzing van de aanvraag worden kenbaar gemaakt door middel van een standaardformulier (bijgevoegd als bijlage bij de Visumcode).

  • Het standaardformulier (in de versie van bijlage VI bij verordening (EG) 810/2009 van 13 juli 2009) omvatte elf aankruisbare vakjes die elk betrekking hebben op een of meer van de in de Visumcode vastgestelde gronden voor het weigeren, nietig verklaren of intrekken van een visum.
  • Vakje 6 had betrekking op het geval waarin de visumaanvrager door een of meer lidstaten beschouwd wordt als een bedreiging in de zin van artikel 32, lid 1, vi) Visumcode. In de rubriek ‘Opmerkingen’ moet volgens het HvJ verduidelijkt worden welke lidstaat/lidstaten bezwaar heeft/hebben gemaakt tegen de afgifte van het visum en om welke specifieke reden van de vier redenen die artikel 32, lid 1, vi) zonder onderscheid benoemt, de weigeringsbeslissing genomen werd.

Het beroep dat openstaat tegen een beslissing tot weigering van een Schengenvisum wordt ingesteld tegen de lidstaat die de beslissing tot weigering van afgifte van een Schengenvisum genomen heeft. De nationale wetgeving van die lidstaat is daarop van toepassing. Om te kunnen spreken van een doeltreffend rechtsmiddel moet het beroep volgens vaste rechtspraak van het HvJ voldoen aan de waarborgen van artikel 47 van het Handvest.

  • De belanghebbende moet kennis kunnen nemen van de specifieke weigeringsgrond(en) waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd, door lezing van het besluit zelf of doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld.
  • Bij toepassing van de weigeringsgrond van artikel 32, lid 1, a), vi) Visumcode moet de lidstaat die de beslissing tot weigering van afgifte van een Schengenvisum heeft genomen, volgens het HvJ in de rubriek “Opmerkingen” van het standaardformulier preciseren welke lidstaat/lidstaten bezwaar heeft/hebben gemaakt tegen de afgifte van het visum, en de specifieke weigeringsgrond vermelden die op dit bezwaar is gebaseerd met een korte weergave van de redenen voor dat bezwaar.

Het oude standaardformulier is intussen vervangen door een nieuw standaardformulier dat als bijlage is gevoegd bij verordening (EU) 2019/1155 van 20 juni 2019 tot wijziging van verordening (EG) 810/2009 van 13 juli 2009. Daarin wordt thans een onderscheid gemaakt tussen de verschillende weigeringsgronden van artikel 32, lid 1, a), vi) Visumcode.

  • Vakje 6 van het oude standaardformulier (dat verwijst naar de vier redenen zonder onderscheid) is vervangen door vakje 7 (bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid), vakje 8 (gevaar voor de volksgezondheid) en vakje 9 (bedreiging voor de internationale betrekkingen van een of meer lidstaten). De door het HvJ gemaakte verduidelijking aangaande de rubriek “Opmerkingen” (zie boven) is nog steeds relevant.

Rechterlijke toetsing visumweigering/bezwaar

Met het oog op een doeltreffend rechtsmiddel mag de rechterlijke toetsing van een beslissing tot weigering van een Schengenvisum niet beperkt zijn tot een formeel onderzoek van de in de Visumcode genoemde weigeringsgronden.

  • De toetsing moet ook betrekking hebben op de rechtmatigheid van de beslissing, rekening houdend met alle feitelijke en juridische gegevens van het dossier waarop de beslissing is gebaseerd.
  • Gelet op de ruime beoordelingsmarge voor de lidstaten is de rechterlijk toetsing van deze beoordelingsmarge beperkt tot de vraag of het bestreden besluit op een voldoende solide feitelijke grondslag is gebaseerd en geen blijk geeft van een kennelijke onjuistheid.
  • Er dient te worden nagegaan of de raadplegingsprocedure correct is verlopen, de aanvrager terecht is aangewezen als degene op wie het betrokken bezwaar betrekking heeft en voldaan is aan de motiveringsplicht.
  • De gegrondheid van een bezwaar van een lidstaat tegen de afgifte van een Schengenvisum kan in het kader van deze beroepsprocedure niet worden getoetst.

De toetsing van de gegrondheid van het bezwaar tegen de afgifte van het visum dat een andere lidstaat heeft gemaakt in het kader van de raadplegingsprocedure (artikel 22 van de Visumcode) moet worden uitgevoerd door de gerechten van die andere lidstaat of lidstaten.

  • De bevoegde autoriteiten van de lidstaat die de definitieve beslissing tot weigering van het visum heeft genomen, moeten aangeven tot welke autoriteit de aanvrager zich kan wenden om te vernemen welke beroepsmogelijkheden daartoe in die andere lidstaat beschikbaar zijn.

De lidstaten zijn vrij om de procedurele voorschriften vast te stellen inzake het verzoek om informatie aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten die bezwaar hebben gemaakt tegen de afgifte van een visum.

Visum ondanks bezwaar?

De betrokken lidstaat kan in geval van bezwaar van een of meerdere lidstaten hoe dan ook een visum met territoriaal beperkte geldigheid afgeven, overeenkomstig artikel 25 van de Visumcode.

Meer info