RvV: directeur-generaal DVZ mag (bindend) advies geven bij 9bis-aanvragen
In het kort
In arrest nr. 301.965 van 20-2-2024 stelt de RvV expliciet dat de directeur-generaal van de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) bindend advies mag geven bij humanitaire regularisatieaanvragen. De DVZ aanvaardde de ingeroepen buitengewone omstandigheden niet en verklaarde de 9bis-aanvraag daarom onontvankelijk. De directeur-generaal nam de weigeringsbeslissing maar het was de dossierbehandelaar die ze motiveerde. De verweerder stelde onder meer de bevoegdheid van de directeur-generaal om bindend advies te geven in vraag.
Onontvankelijke 9bis-aanvraag wegens geen buitengewone omstandigheid
In 2017 kwam verzoeker, op dat moment 12 jaar en van Albanese nationaliteit, samen met zijn moeder aan in België. Het gezin diende diverse verzoeken om internationale bescherming in. Het CGVS weigerde telkens om de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming toe te kennen of verklaarde het verzoek onontvankelijk. Tussendoor werd ook nog een aanvraag voor medische regularisatie (artikel 9ter Vw) ingediend. Deze aanvraag werd door DVZ ongegrond verklaard. Uiteindelijk diende de jongen op 6 december 2021 een aanvraag tot humanitaire regularisatie (artikel 9bis Vw) in. Op 2 oktober 2023 werd zijn aanvraag onontvankelijk verklaard. Als reden werd meegedeeld: “De aangehaalde elementen vormen geen buitengewone omstandigheid waarom de betrokkene de aanvraag om machtiging tot verblijf niet kan indienen via de gewone procedure namelijk via de diplomatieke of consulaire post bevoegd voor de verblijfplaats of de plaats van oponthoud in het buitenland.”
Schending formele motiveringsplicht?
De verzoeker haalde in zijn verzoekschrift een schending aan van de formele motiveringsplicht omdat 1) de onontvankelijkheidsbeslissing was genomen door de directeur-generaal (in plaats van de dossierbehandelaar), 2) de directeur-generaal ervoor koos om de aanvraag onontvankelijk te verklaren zonder te motiveren waarom hij niet koos voor de optie om de verzoeker tijdelijk te regulariseren en 3) de nota die aan de directeur-generaal werd overgemaakt niet alle relevante feitelijke elementen bevatte.
Als eerste benadrukte de RvV dat de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen de administratieve overheid ertoe verplicht om in de beslissing de juridische en feitelijke overwegingen op te nemen die aan de beslissing ten gronde liggen en dit op afdoende wijze. Het afdoend karakter van de motivering betekent dat de motivering pertinent moet zijn (= ze moet duidelijk met de beslissing te maken hebben) en dat ze daadkrachtig moet zijn (= de aangehaalde redenen moet volstaan om de beslissing te dragen). In deze zaak stelde de RvV vast dat de motivering pertinent en daadkracht is. Immers, de bestreden beslissing bevat de determinerende motieven op basis waarvan de beslissing is genomen en er wordt gemotiveerd waarom de door de verzoeker aangehaalde elementen niet worden weerhouden als buitengewone omstandigheden. De RvV haalt aan dat alle door de verzoeker aangebrachte gegevens één na één op een overzichtelijke en individuele wijze in de bestreden beslissing worden besproken.
Vervolgens ging de RvV dieper in op de vaststelling dat de eigenlijke beslissing werd genomen door de directeur-generaal en niet de dossierbehandelaar. De RvV volgt hier de verweerder dat nergens uit de toepasselijke wetgeving blijkt dat een dossierbehandelaar bij het nemen van een humanitaire regularisatieaanvraag geen advies zou mogen inwinnen bij zijn hiërarchisch meerdere, zijnde de directeur-generaal van DVZ. Volledigheidshalve wordt nog verwezen naar artikel 6 van het ministerieel besluit van 18 maart 2009.
Daarnaast had de RvV ook oog voor de kritiek van verzoeker op het feit dat de directeur-generaal aangaf de humanitaire regularisatieaanvraag onontvankelijk te verklaren zonder zijn keuze te verantwoorden. De RvV maakte duidelijk dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de beslissing van de directeur in een voorbereidend document en de eigenlijke beslissing die aan de betrokkene werd bezorgd. Het volstaat dat deze laatste voldoet aan de formele motiveringsplicht. De uitdrukkelijke motiveringsplicht houdt niet in dat ook moet worden gemotiveerd waarom een bepaalde beslissing niet werd genomen. Er is met andere woorden enkel een positieve motivering en geen negatieve motiveringsplicht. Het feit dat de DVZ in dit dossier motiveerde waarom de aangehaalde elementen geen buitengewone omstandigheden uitmaken, volstaat. De motiveringsplicht vereist niet dat de DVZ verduidelijkt waarom hij er niet voor koos om de betrokkene te regulariseren.
Tot slot ging de RvV kort in op de aantijging dat de directeur-generaal zonder kennis van het volledige dossier een beslissing zou hebben genomen. Voor de RvV volstaat het dat in de motivering van de bestreden beslissing alle aangehaalde elementen uitvoerig worden besproken.
Schending zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel en materiële motiveringsplicht?
DVZ spreekt zich pas uit over de gegrondheid van de humanitaire regularisatieaanvraag wanneer vaststaat dat deze ontvankelijk is. De aanwezigheid van buitengewone omstandigheden die verhinderen dat de aanvraag in het buitenland wordt aangevraagd, is een belangrijke ontvankelijkheidsvoorwaarde. Er is geen lijst met omstandigheden die de DVZ altijd aanvaard als buitengewone omstandigheden. DVZ beoordeelt de aangehaalde elementen geval per geval. Hoewel de RvV zich niet in de plaats mag stellen van DVZ wat betreft de beoordeling van deze elementen, is het wel de taak van de RvV om na te gaan of de DVZ niet onredelijk tot haar besluit is gekomen. In deze zaak haalde verzoeker o.a. de volgende elementen aan als buitengewone omstandigheden: zijn lang verblijf in België, het verlies van binding met zijn land van herkomst, zijn schoolcarrière en zijn deelname aan het gemeenschapsleven in België. Volgens DVZ zijn dit echter elementen die behoren tot de gegrondheid van de aanvraag. De RvV verduidelijkte dat het standpunt van DVZ in overeenstemming is met vaste rechtspraak van de Raad van State. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan integratie als buitengewone omstandigheid worden aanvaard. Het is aan verzoeker om aan te tonen dat zijn integratie het voor hem onmogelijk (of bijzonder moeilijk maakt) om een humanitair visum aan te vragen in zijn land van herkomst. De RvV is in deze zaak van mening dat de beslissing van DVZ om de aangehaalde elementen niet als buitengewone omstandigheden te aanvaarden niet kennelijk onredelijk of onzorgvuldig is.
Als laatste ging de RvV in op de vaststelling dat de aanvraag van een humanitair visum (artikel 9 Vw) een tijdelijk verblijf in het land van herkomst veronderstelt. Zijnde de periode te rekenen vanaf de indiening van de visumaanvraag tot het ogenblik dat het visum wordt goedgekeurd en betrokkene opnieuw naar België kan reizen. Verzoeker argumenteert dat een terugkeer naar Albanië, zonder op voorhand te weten voor hoe lang hij zal moeten terugkeren, nefast is voor de opleiding die hij in België volgt. De RvV merkt op dat de behandelingsduur van een visumaanvraag per definitie tijdelijk is en dat DVZ er niet toe gehouden is om een indicatie te geven over de tijdsperiode die men hanteert. De behandelingsduur moet uiteraard redelijk zijn, maar het is aan verzoeker om aan te tonen dat de visumaanvraag niet binnen een redelijke termijn zou worden behandeld. Wat zijn schoolloopbaan betreft, merkt de RvV op dat verzoeker ondertussen meerderjarig is en niet langer leerplichtig is. Hij motiveert tevens niet dat hij zijn studies niet zo kunnen verderzetten in Albanië. Tot slot wijs de RvV verzoeker erop dat hij om een verlenging van de uitvoering van de verwijderingsmaatregel kan vragen zodat hij zijn lopend schooljaar toch nog in België kan beëindigen.
Humanitaire regularisatie als uitzonderingsprocedure
Het besproken arrest maakt duidelijk dat een humanitaire regularisatieaanvraag op grond van artikel 9bis Vw echt een uitzonderingsprocedure is. De lat voor de aanvaarding van buitengewone omstandigheden die rechtvaardigen dat de verblijfsaanvraag in België wordt ingediend, ligt bijzonder hoog. In dit dossier werden het lang verblijf in België, het verlies van binding met het land van herkomst, de schoolcarrière en de deelname aan het gemeenschapsleven in België van de verzoeker niet aanvaard als buitengewone omstandigheid. Ook het argument van verzoeker dat het bij een aanvraag vanuit het buitenland (artikel 9 Vw) onzeker is hoe lang hij uiteindelijk in Albanië zal moeten verblijven, volgde de RvV niet. Ook hier is het aan verzoeker om in concreto duidelijk te maken dat hij onmogelijk voor een aantal maanden kan terugkeren. Het volgen van een opleiding in België is onvoldoende.
Naast de bevestiging dat een humanitaire regularisatieaanvraag alleen in uitzonderlijke gevallen kan, is het besproken arrest interessant omdat het expliciet stelt dat het de directeur-generaal van DVZ toegestaan is om bindend advies te geven. Uiteraard dient de uiteindelijke beslissing die aan betrokkene wordt betekend op afdoende wijze worden gemotiveerd. Dit betekent dat de motivering pertinent en daadkrachtig moet zijn maar houdt niet in dat gemotiveerd moet worden waarom niet voor een andere beslissing werd gekozen.