Verblijfsvoorwaarde voor Italiaans basisinkomen vormt indirecte discriminatie tussen langdurig ingezetenen en eigen onderdanen
In het kort
De Italiaanse wet bepaalt dat je voor een basisinkomen o.a. ten minste 10 jaar in Italië moet verbleven hebben, waarvan de laatste 2 jaar ononderbroken. Deze bepaling en de eraan gekoppelde strafsanctie gelden ook voor langdurig ingezeten derdelanders (LDI). Dit vormt een indirecte discriminatie van LDI en is strijdig met de Richtlijn langdurig ingezeten derdelanders. Dit besliste de Grote Kamer van het Hof van Justitie in de arresten C-112/22 en C-223/22 van 29 juli 2024.
De aanleiding van het arrest was een rechtszaak waarbij 2 langdurig ingezeten derdelanders in Italië onterecht sommen zouden hebben ontvangen door valselijk te verklaren onder de voorwaarde te vallen voor het basisinkomen, te weten de voorwaarde van 10 jaar legaal verblijf. De verwijzende rechter vroeg zich in zijn prejudiciële vraag af of de nationale verblijfsvoorwaarde wel in overeenstemming was met het toepasselijk Unierecht. Artikel 11, lid 1, d) van richtlijn over de status van langdurig ingezeten derdelanders (Richtlijn LDI) bepaalt dat LDI en eigen onderdanen gelijk behandeld moeten worden op het vlak van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving.
Nationaal basisinkomen is vorm van sociale bijstand in unierechtelijke zin
Alvorens het Hof van Justitie (HvJ) kon over gaan tot het beantwoorden van de prejudiciële vragen, stond zijn bevoegdheid ter discussie. De Italiaanse regering argumenteerde dat het begrip ‘basisinkomen’, zoals gedefinieerd in hun nationale wetgeving, buiten de werkingssfeer van het Unierecht viel. Volgens de Italiaanse regering is het basisinkomen géén maatregel van sociale bescherming of sociale bijstand, maar heeft het vooral de integratie en re-integratie op de arbeidsmarkt tot doel.
De Uniewetgever heeft ervoor gekozen om de begrippen ‘sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming’ niet te definiëren om de verschillen tussen de lidstaten te eerbiedigen. Het ontbreken van uniforme definities betekent echter niet dat lidstaten, bij het invullen van deze begrippen, elk nuttig effect van de Richtlijn LDI mogen aantasten. Het principe, namelijk de gelijke behandeling tussen LDI en eigen onderdanen, moet overeind blijven. Bovendien verwijst Richtlijn LDI naar het Handvest van de grondrechten van de EU. Lidstaten moeten bij het uitvoeren van Unierecht de menselijke waardigheid verzekeren door het recht op sociale bijstand en op bijstand voor huisvesting te erkennen en te eerbiedigen.
De verwijzende, Italiaanse rechter stelt dat het basisinkomen een sociale bijstandsuitkering is die tot doel heeft een bestaansminimum te garanderen. Volgens deze rechter valt dit inkomen onder een van de drie categorieën uit artikel 11, lid 1, onder d), van Richtlijn LDI (sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving). Omwille van de bevoegdheidsverdeling tussen Unierechters en nationale rechters komt het niet toe aan het Hof om de juistheid van de uitleg van de verwijzende rechter te onderzoeken. De taak van het Hof bestaat erin om te antwoorden op de prejudiciële vragen. De vraag valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht en het HvJ kan zich hierover uitspreken.
Hoge mate van integratie derdelanders verantwoordt gelijke behandeling qua sociale bijstand
De nationale verblijfsvoorwaarde benadeelt LDI ten opzichte van Italiaanse onderdanen die in Italië verblijven en deze lidstaat niet hebben verlaten om voor een langere tijd in het buitenland te verblijven. Zelfs al zijn er eigen onderdanen die niet aan de verblijfsvoorwaarde voldoen, ze treft voornamelijk derdelanders en daarom maakt ze een vorm van indirecte discriminatie uit. Het is daarvoor niet vereist dat de maatregel énkel derdelanders treft of alleen maar eigen onderdanen begunstigt.
Zulke discriminatie is verboden, tenzij zij objectief gerechtvaardigd is. Ze is objectief verschoonbaar als ze geschikt is om een legitieme doelstelling te verwezenlijken zonder verder te gaan dan noodzakelijk. De nationale regering argumenteert dat ze zich er eerst wil van verzekeren dat de derdelander voldoende geïntegreerd is in de maatschappij vooraleer hem toe te laten tot de sociale bijstand. Maar volgens het Hof is hiervoor geen verblijfsvoorwaarde van 10 jaar, waarvan de laatste 2 jaar ononderbroken, nodig. Aan de bezorgdheid van de nationale regering is voldoende tegemoetgekomen door de verplichte verblijfsduurvoorwaarde van 5 jaar ononderbroken verblijf om het statuut van langdurig ingezetene te verkrijgen . Een derdelander die al 5 jaar ononderbroken verblijf heeft in de lidstaat en in aanmerking komt voor het statuut LDI geeft blijk van voldoende integratie in de maatschappij waardoor een gelijke behandeling, o.m. op het gebied van sociale bijstand, gerechtvaardigd is. Het Hof volgt het standpunt van de advocaat-generaal dat de status van LDI overeen komt met het hoogste niveau van integratie dat derdelanders kunnen bereiken.
De nationale wetsbepaling over de verblijfsvoorwaarde van 10 jaar, waarvan de laatste 2 jaar ononderbroken, om rechten te openen op het basisinkomen schendt artikel 11, lid 1, d) van Richtlijn LDI. Ook de bijbehorende sanctiebepaling is onverenigbaar met het Unierecht.