Terugkeerverordening in werking: harmonisering terugkeerbeleid onwettig verblijvende derdelanders

De verordening breidt het aantal mogelijke terugkeerlanden aanzienlijk uit. De bepaling die dit voorziet, is vanaf 16 oktober 2026 van toepassing. Terugkeer is mogelijk naar:

• het land van herkomst
• het land van gewoonlijk verblijf
• een land van doorreis op weg naar de Unie waarmee een overnameovereenkomst of -regeling afgesloten werd 
• een derde land waar de derdelander een recht van binnenkomst en verblijf heeft
• het veilige derde land op grond waarvan een verzoek om internationale bescherming als niet-ontvankelijk is afgewezen
• het eerste land van asiel op grond waarvan het verzoek om internationale bescherming als niet-ontvankelijk is afgewezen
• een derde land waarmee de vreemdeling geen band heeft, maar waarmee een bi- of multilaterale overeenkomst bestaat voor de opname van onwettig verblijvende derdelanders. De zogenaamde 'terugkeerhubs' zouden in zulk land gevestigd kunnen worden.

Op basis van artikel 3 lid 3, g) van de Terugkeerverordening kunnen lidstaten derdelanders nu ook uitwijzen naar een terugkeerhub in een derde land waarmee de lidstaat of de Unie een overeenkomst of regeling heeft gesloten. Mogelijk heeft de derdelander geen enkele band met dat land. Ook deze bepaling is vanaf 16 oktober 2026 van toepassing. België beschikt momenteel nog niet over dit soort overeenkomsten.

• Een terugkeerhub kan zowel verwijzen naar een detentiecentrum in het derde land, als naar het hele grondgebied van dat land. De overeenkomst kan voorzien in de verdere terugkeer vanuit de terugkeerhub naar een ander land van terugkeer (bijvoorbeeld het herkomstland of een veilig derde land). 
• Zulke overeenkomst of regeling is enkel mogelijk met landen waar de internationale mensenrechtennormen en beginselen overeenkomstig het internationale recht, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement, in acht worden genomen. 
• De overeenkomst of regeling moet informatie bevatten over onder meer de terugkeerprocedure, de verblijfsvoorwaarden en de gevolgen van een schending van de overeenkomst of een verslechtering van de situatie in dat land. 

Een terugkeerhub die als tussenstop fungeert, kan enkel een terugkeer regelen naar het land van herkomst, gewoonlijk verblijf, land waar binnenkomst en verblijf mogelijk zijn of een transitland. Terugkeer regelen naar een andere terugkeerhub, een veilig derde land of eerste land van asiel op grond waarvan een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk werd verklaard is uitgesloten. Voor terugkeerhubs als tussenstop is er een verplichte monitoring voorzien door een onafhankelijk (niet nader genoemd) orgaan. De overeenkomst moet ook bepalingen bevatten indien deze tussenstop gepaard gaat met detentie en de gevolgen ervan indien verdere terugkeer onuitvoerbaar zou blijken. 

Niet-begeleide minderjarigen mogen in geen geval teruggestuurd worden naar een terugkeerhub. Voor gezinnen met minderjarige kinderen lijkt de Terugkeerverordening zo geen verbod op te leggen. Maar, bij de toepassing van de verordening moet het belang van het kind een primaire overweging vormen. 

De toepassing van de verordening stopt eens de derdelander het grondgebied van de lidstaten verlaten heeft. Het zal dus afwachten worden welke akkoorden er afgesloten worden, welke garanties hierin opgenomen worden over de internationale mensenrechtennormen en welke rechtspraak er eventueel zal volgen. Monitoring is niet voorzien bij terugkeerhubs die het eindstation vormen voor de derdelander. Behalve de afspraken vastgelegd in de overeenkomsten, is er dus geen georganiseerd toezicht op de praktische uitvoering hiervan op domeinen zoals verblijfsrecht, recht op reizen en bewegingsvrijheid, onderwijs, toegang tot werk enzovoort.

Vanaf 17 oktober 2027 worden de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de huidige Terugkeerrichtlijn van toepassing. Vanaf dan worden richtlijn 2008/115, richtlijn 2001/40 en beschikking 2004/191 opgeheven.

Autonomie lidstaten

Bovenop de verplichtingen die de verordening voorziet, zal elke lidstaat ruimte hebben om zelf verder aan te vullen. 

• Als er redelijke aanwijzingen zijn van andere in het nationale recht omschreven veiligheidsbedreigingen kunnen lidstaten de derdelander beschouwen als derdelander die een veiligheidsrisico vormt.
• Lidstaten kunnen in 'andere omstandigheden' geval per geval, rekening houdend met de relevante omstandigheden en de mate van medewerking een inreisverbod opleggen.
• De volgende begrippen worden verder verruimd: medewerkingsplicht, mogelijke onderzoeksmaatregelen, begrip 'risico op onderduiken', sancties bij onvoldoende medewerking, alternatieven voor detentie en gronden voor detentie.
• Lidstaten kunnen de maximumvertrektermijn van 30 dagen vermeld op het terugkeerbesluit verkorten op basis van het nationaal recht. Er is ook marge om die termijn in individuele gevallen te verlengen. Lidstaten krijgen marge bij het bepalen van de beroepstermijnenen om in te vullen of een beroep tegen een terugkeerbesluit (automatisch) opschortende werking heeft.

Dit alles kan leiden tot (grote) verschillen tussen de lidstaten.

Veiligheidsrisico

Tot 17 oktober 2027 bestaat één van de criteria uit een effectieve veroordeling voor bepaalde misdrijven. Vanaf die datum zal 'een vermoeden' ook voldoende zijn om als veiligheidsrisico beschouwd te worden. Niet louter het vermoeden een misdrijf te hebben gepleegd, maar ook het vermoeden het te zullen plegen, anderen hiertoe aangezet te hebben of er zelf aan te hebben deelgenomen volstaat. 

Lidstaten wordt opgedragen 'relevante controles' uit te voeren om derdelanders die een veiligheidsrisico vormen te identificeren en te signaleren, onder meer door gebruik te maken van het screeningproces voorzien in Screeningsverordening 2024/1356. In die situatie moet gedwongen verwijdering de regel zijn, is het mogelijk een inreisverbod van meer dan 10 jaar of voor onbepaalde tijd op te leggen en om in bewaringstermijnen te voorzien die het maximum van 30 maanden overschrijden.

Risico op onderduiken 

Er komen belangrijke toevoegingen aan de criteria die een risico op onderduiken doen vermoeden. Zo kunnen geen vaste verblijfplaats hebben, niet sociaal verankerd zijn (geen familiebanden in België) en onvoldoende financiële middelen als een risico op onderduiken beschouwd worden.

Medewerkingsplicht

De medewerkingsplicht wordt uitgebreider omschreven. De voorwaarde beschikbaar en bereikbaar te blijven en geen risico te vormen voor onderduiken maakt het voor derdelanders zonder (vaste) verblijfplaats wellicht zeer moeilijk of onmogelijk te voldoen aan de medewerkingsplicht. 

Onderzoeksmaatregelen

Lidstaten mogen verschillende onderzoeksmaatregelen toepassen waaronder onder bepaalde voorwaarden ook het doorzoeken van de verblijfplaats of andere relevante ruimten. In België werd het wetsontwerp over woonstbetreding in de Kamer aangenomen op 27 oktober 2026. Dit ontwerp kan pas in werking treden na publicatie in het Belgisch Staatsblad. We leiden uit het ontwerp af dat de Dienst Vreemdelingenzaken slechts een gerechtelijk bevel kan krijgen van de onderzoeksrechter wanneer aan zes cumulatieve voorwaarden voldaan zijn waaronder 'redelijke gronden om aan te nemen dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid'.

Sancties

Wie niet meewerkt, kan daarvan gevolgen ondervinden, maar die volgen ook nu nog niet automatisch. Lidstaten leggen dan een of meer toezichtmaatregelen op, zoals een meldplicht of een verplichte verblijfplaats. Daarnaast kunnen lidstaten kiezen voor verdere aanvullende maatregelen in nationaal recht. Het gaat om een kortere vertrektermijn, geldboetes, strafrechtelijke sancties voor onwettig verblijf naar nationaal recht of het weigeren of beperken van bepaalde sociale voorzieningen. Dat laatste mag niet zover gaan dat de betrokkene niet meer in zijn basisbehoeften kan voorzien en de grondrechten blijven onverkort gelden. 

Detentie

Detentie duurt maximaal 12 maanden. Bij gebrek aan medewerking of vertraging bij het bekomen van reisdocumenten kan deze worden verlengd tot maximaal 24 maanden en onder voorwaarden tot 30 maanden. In het geval van een veiligheidsrisico kan detentie zonder maximale termijn. Onder de huidige Richtlijn bedraagt detentie maximaal 6 maanden, met een mogelijkheid van verlenging tot 18 maanden.

Detentie moet als basis in gesloten centra of speciale afdelingen van andere instellingen gebeuren. Als dit niet mogelijk is, mag detentie ook in een gevangenis waarbij onwettig verblijvende derdelanders zo veel mogelijk gescheiden worden van de gewone gevangenen. 

Detentie van niet-begeleide minderjarigen en gezinnen met kinderen moet - als dit voorzien is in nationaal recht - op een gepaste wijze gebeuren met een recht op privacy, vrijetijdsactiviteiten en toegang tot onderwijs. Het belang van minderjarigen is te allen tijde de eerste overweging bij de toepassing van deze Terugkeerverordening. Het aftoetsen van de beslissing tot vasthouding van een niet-begeleide minderjarige moet in dat geval ambtshalve of op verzoek ten minste om de 3 maanden gebeuren. Voor gezinnen met kinderen is dit om de 6 maanden. 

Inreisverbod

Een inreisverbod zal in verschillende situaties verplicht afgeleverd worden waaronder het niet tijdig uitvoeren van de verplichting tot vertrek. Terwijl de Terugkeerrichtlijn een maximale termijn van 5 jaar voorzag, verhoogt de verordening deze termijn naar 10 jaar. Van deze maximumtermijn kan nog verder afgeweken worden indien hiervoor ‘naar behoren gemotiveerde redenen’ aanwezig zijn. Daarnaast kan in het geval van veiligheidsrisico een inreisverbod worden opgelegd voor onbepaalde tijd. Wie een inreisverbod krijgt van méér dan 10 jaar, kan ten vroegste vanaf 10 jaar om een opheffing, intrekking of opschorting vragen.

Een inreisverbod kan ook opgelegd worden nadat de onwettig verblijvende derdelander de lidstaten al verlaten heeft nog voor er een terugkeerbesluit genomen kon worden, maar ook in het geval van overstayers en clandestien migranten waar het onwettig verblijf pas gedetecteerd wordt bij hun uitreis aan de buitengrenzen zonder dat er ooit een terugkeerbesluit uitgevaardigd werd.

Uniform Europees terugkeerbesluit

Uiterlijk op 17 oktober 2027 komt er een uniform Europees terugkeer­bevel. Alhoewel er een ruimere mogelijkheid is wat betreft landen van terugkeer is het niet verplicht in het terugkeerbesluit een land van terugkeer te bepalen. Dit moet enkel wanneer er sprake is van gedwongen verwijdering. In dat geval moet het land of de landen van terugkeer uiterlijk vóór de verwijdering opgenomen worden in het terugkeer- of verwijderingsbesluit. Als de derdelander naar een van meerdere landen van terugkeer kan worden verwijderd, kunnen al deze landen van terugkeer in dat besluit worden opgenomen. Een beroep hiertegen moet worden gewaarborgd ten aanzien van alle in het besluit bepaalde landen van terugkeer. Om te oordelen of er sprake is van een refoulement ten aanzien van de vermelde landen van terugkeer, mag de lidstaat zich baseren op de reeds in het dossier aanwezige informatie. Een nieuwe beoordeling is enkel verzekerd als de lidstaat zich 'bewust is' van een risico of als de derdelander hiertoe de nodige bewijzen voorziet.

Elk terugkeerbevel moet op termijn ook zichtbaar worden in het Schengeninformatiesysteem. De voorbereidende werken hiervoor starten pas na 17 oktober 2027. Daarnaast is het ook de bedoeling elkaars terugkeerbesluit te erkennen en uit te voeren indien de derdelander aangetroffen wordt in een andere lidstaat dan deze die het terugkeerbesluit opstelde. Voorlopig zijn de lidstaten niet verplicht om elkaars terugkeer­besluit te erkennen. Uiterlijk 17 oktober 2029 oordeelt de Commissie of dit haalbaar is en welke aanvullende maatregelen eventueel getroffen moeten worden. Tot dan is de wederzijdse erkenning slechts vrijwillig.