Verantwoordelijke lidstaat voor behandeling asielaanvraag: wat verandert?

AMMR behoudt het systeem van een rangorde van criteria om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen. Blijkt uit die criteria geen verantwoordelijke lidstaat, dan blijft de standaardregel gelden: de lidstaat waar de verzoeker zijn eerste verzoek indiende, behandelt het verzoek.

Tegelijk legt AMMR derdelanders expliciet op om hun verzoek om internationale bescherming te doen en te laten registreren in de lidstaat van eerste binnenkomst. In de praktijk zullen lidstaten van eerste binnenkomst daardoor vaak verantwoordelijk zijn voor de meeste verzoeken. Als de verzoeker die plicht niet nakomt, is het gevolg dat het recht op opvang vervalt onder bepaalde voorwaarden. Maar, dit mag geen afbreuk doen aan de noodzaak om een levensstandaard te waarborgen die in overeenstemming is met het recht van de Unie, met inbegrip van het Handvest, en internationale verplichtingen.

De volgorde van de criteria verandert wel. De criteria visumvrijstelling en verzoeken in een internationale transitzone van een luchthaven komen nu vóór het criterium binnenkomst, dat als laatste in de rangorde staat. Daarnaast zijn enkele criteria inhoudelijk aangepast, onder meer met ruimere definities en langere verantwoordelijkheidstermijnen. Nieuw is ook het criterium diploma’s of andere kwalificaties.

Hieronder overlopen we de criteria. We staan stil bij de wijzigingen die de rechtspositie van verzoekers beïnvloeden.

NBMV: wettig verblijf van een gezins- of familielid 

Voor niet-begeleide minderjarigen blijft net zoals in de Dublin III-verordening de aanwezigheid van een gezins- of familielid het belangrijkste criterium om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen. De lidstaat waar het gezins- of familielid wettig verblijft, is in principe de verantwoordelijke lidstaat tenzij dit niet in het hoger belang van het kind is. Zijn er geen gezins- of familieleden op het grondgebied van de lidstaten, dan is de lidstaat waar het eerste verzoek om internationale bescherming werd geregistreerd verantwoordelijk. Daardoor wordt het opnieuw mogelijk om niet-begeleide minderjarigen over te dragen naar een andere lidstaat in de situatie dat er geen gezins- of familieleden aanwezig zijn in de lidstaten. Dit doet vragen rijzen in verband met de rechtspraak van het Hof van Justitie hierover. Het Hof oordeelde dat gezien de bijzonder kwetsbaarheid, de procedures om de verantwoordelijke lidstaat vast te stellen niet langer mogen duren dan strikt noodzakelijk. Dit impliceert dat zij in principe niet aan een andere lidstaat worden overgedragen omdat dit niet in het hoger belang van het kind is. Lidstaten organiseerden in de praktijk geen overdrachten meer van NBMV behalve in gevallen waarbij er gezins- of familieleden aanwezig waren in dat verantwoordelijk land en die overdracht ook in het belang was van het kind. De wetgever verantwoordt de wijziging met de doelstelling om niet-toegestane verplaatsingen van niet-begeleide minderjarigen te ontmoedigen. Zo’n overdracht kan alleen als die in het hoger belang van het kind is. Daarbij moet de Dienst Vreemdelingenzaken rekening houden met relevante beoordelingsfactoren:

• de mogelijkheid gezinshereniging, 
• het welzijn en sociale ontwikkeling van de minderjarige, 
• de veiligheids- en beveiliging van de jongere, 
• de standpunten van de minderjarige, 
• de informatie van de vertegenwoordiger/voogd,
• andere relevante redenen

Gezinsleden in een andere lidstaat

Meerderjarige verzoekers kunnen nog altijd in een beperkt aantal gevallen gezinshereniging vragen binnen de AMMR-procedure (vroeger: dublinprocedure). De definitie van 'gezinslid' blijft beperkt tot de echtgenoot of niet-gehuwde partner met wie een duurzame relatie bestaat, en hun minderjarige kind. 

Nieuw is wel dat dit gezin ook mag zijn ontstaan na het vertrek uit het land van herkomst. Het gezin moet wel al bestaan vóór de verzoeker of het gezinslid het grondgebied van de lidstaten betreedt. 

Verzoekers kunnen nu ook herenigen met gezinsleden die in een lidstaat verblijven als persoon met internationale bescherming, als genaturaliseerde burger of als langdurig ingezetene. Volgens de wetgever moet de definitie van gezinslid de realiteit van de huidige migratietrends weerspiegelen, waarbij verzoekers vaak op het grondgebied van de lidstaten aankomen na een langere periode van doorreis. De definitie moet bijgevolg ook gezinnen die buiten het land van herkomst, maar vóór de aankomst op het grondgebied van de lidstaat zijn gevormd, omvatten. Onder de Dublin III-verordening kon dat alleen met gezinsleden die internationale bescherming genoten. Ook hereniging met gezinsleden die in een andere lidstaat een verzoek om internationale bescherming hebben lopen, blijft mogelijk.

Afgifte van verblijfstitels of visa

Beschikt een verzoeker over een geldige of vervallen verblijfstitel of visum, dan bepaalt dit criterium welke lidstaat verantwoordelijk is. Onder de Dublin III-verordening bleef de lidstaat die de verblijfstitel had afgegeven verantwoordelijk tot 2 jaar na de vervaldatum; voor een visum was dat 6 maanden. AMMR verlengt die termijnen naar respectievelijk 3 jaar en 18 maanden. Lidstaten die verblijfstitels en visa afleveren, blijven dus langer verantwoordelijk voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dan voorheen het geval was. In de praktijk betekent dit ook dat verzoekers langer onder de AMMR-regels kunnen vallen.

Diploma’s of andere kwalificaties

Dit is een nieuw verantwoordelijkheidscriterium. Het maakt de lidstaat verantwoordelijk waar een verzoeker een diploma of andere kwalificatie behaalde aan een gevestigde onderwijsinstelling. Die verantwoordelijkheid blijft bestaan tot 6 jaar na de afgifte van het diploma of de kwalificatie. Het gaat om documenten die in een lidstaat zijn behaald na minstens één academiejaar in een erkend onderwijs- of beroepsopleidingsprogramma van minstens niveau 2 van de 'International Standard Classification of Education'. Hoeveel verzoekers in de praktijk onder dit criterium zullen vallen, is nog onduidelijk. Wel is duidelijk dat het toepassingsgebied van de AMMR-procedure (vroeger: dublinprocedure) hierdoor ruimer wordt.

Visumvrijstelling en verzoeken in internationale transitzone van luchthaven 

Aan de inhoud van deze criteria verandert niets. Hun plaats in de rangorde verandert wel. Ze komen nu vóór het criterium binnenkomst. Omdat deze criteria in de praktijk zelden worden toegepast, lijkt die verschuiving voorlopig een beperkte impact te zullen hebben in de praktijk.

Irreguliere binnenkomst

Irreguliere binnenkomst blijft een belangrijk verantwoordelijkheidscriterium. Onder de Dublin III-verordening bleef de lidstaat van binnenkomst verantwoordelijk tot 12 maanden na de datum van binnenkomst. AMMR verlengt die termijn tot 20 maanden. Omdat dit in de praktijk een van de meest gebruikte criteria is, zullen veel verzoekers langer verbonden blijven aan de lidstaat van binnenkomst.

Afhankelijke personen en discretionaire clausules

Ook onder AMMR blijft hereniging mogelijk voor afhankelijke personen binnen de AMMR-procedure. De wetgever breidt de afhankelijkheidsband uit naar situaties van ernstige lichamelijke of geestelijke aandoeningen en ernstig psychisch trauma. Ook mag de familieband zijn ontstaan buiten het land van herkomst, zolang dat gebeurde vóór de binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten. Daarnaast behouden lidstaten de discretionaire mogelijkheid om een verzoek zelf te behandelen, ook als zij daar volgens de criteria niet toe verplicht zijn.

Eerder verzoek om internationale bescherming 

Net als onder de Dublin III-verordening is een eerder verzoek om internationale bescherming geen uitdrukkelijk criterium in de rangorde. Als geen enkel criterium een verantwoordelijke lidstaat aanwijst, blijft de lidstaat waar het eerste verzoek werd geregistreerd verantwoordelijk. In dat geval is artikel 36, lid 1, b of c, AMMR van toepassing. Dat artikel breidt de terugnameprocedure uit tot hervestigde of toegelaten personen die een verzoek om internationale bescherming indienen, en tot personen die onwettig verblijven in een andere lidstaat dan de lidstaat die hen toeliet op basis van het Uniekader voor hervestiging en toelating op humanitaire gronden. Ook personen die internationale bescherming of een humanitaire status kregen in het kader van een nationale hervestigingsregeling vallen daaronder.

AMMR beperkt het aantal situaties waarin de verantwoordelijkheid van een lidstaat kan verschuiven door het gedrag van de verzoeker. Daardoor blijven nog maar vier gevallen over waarin de verantwoordelijkheid vervalt:

• Een lidstaat geeft een verblijfstitel af, past de discretionaire clausule toe, oordeelt dat een overdracht van een niet-begeleide minderjarige niet in het hoger belang van het kind is (en behandelt zelf het verzoek), of slaagt er niet in de verzoeker tijdig over te dragen aan de verantwoordelijke lidstaat.
• Vijftien maanden na de behandeling van een verzoek in de asielgrensprocedure eindigt de verantwoordelijkheid van de lidstaat die die grensprocedure uitvoerde.
• De verzoeker heeft het grondgebied van de lidstaten meer dan negen maanden verlaten. Onder de Dublin III-verordening bedroeg die termijn nog drie maanden.
• De verzoeker heeft het grondgebied vrijwillig of gedwongen verlaten op basis van een terugkeerbesluit of verwijderingsbevel dat werd uitgevaardigd na de intrekking of afwijzing van het verzoek.

Plicht tot verzoek in juiste lidstaat

De hoofdregel is dat zij hun verzoek om internationale bescherming indienen in de lidstaat van eerste binnenkomst. 

Als de verzoeker een geldig visum of een geldige verblijfstitel heeft, dan is de lidstaat die de verblijfstitel of het visum afleverde, bevoegd. Dit geldt ongeacht via welke lidstaat de verzoeker is binnengekomen. Is die verblijfstitel of dat visum intussen vervallen, dan moet de verzoeker zijn verzoek indienen in de lidstaat waar hij zich op dat moment bevindt.

Medewerkingsplicht

Dat betekent onder meer dat zij moeten meewerken aan de afname van biometrische gegevens, uiterlijk tijdens het AMMR-interview alle relevante informatie moeten bezorgen en een overdrachtsbesluit moeten naleven.

Aanwezigheidsplicht

In eerste instantie moeten zij aanwezig zijn in de lidstaat van eerste binnenkomst of de lidstaat die een geldig visum of verblijfstitel afleverde. Wijst een overdrachtsprocedure een andere verantwoordelijke lidstaat aan, dan moeten zij zich in die lidstaat bevinden.

Gevolgen van niet-naleving: beperking van opvang

Om 'niet-toegestane verplaatsingen tussen de lidstaten te vermijden’, koppelt AMMR gevolgen aan het niet naleven van deze verplichtingen. Het belangrijkste gevolg is dat lidstaten de opvang gedeeltelijk mogen beperken vanaf de afgifte van het overdrachtsbesluit. In België is dat vanaf de afgifte van de bijlage 26quater. Daarbij moeten zij wel altijd de menselijke waardigheid van verzoekers waarborgen. Hoe Fedasil deze mogelijkheid in de praktijk zal toepassen, is voorlopig nog onduidelijk. De vernieuwde Opvangrichtlijn is namelijk nog niet omgezet in Belgische wetgeving.

Gratis rechtsbijstand blijft behouden

Het Europees Pact voert in de Asielprocedureverordeningen in AMMR het begrip juridische counselling in. Dat verwijst naar juridische begeleiding tijdens de administratieve procedure en naar informatie over rechten en plichten. Tijdens de AMMR-procedure hebben verzoekers recht op die juridische begeleiding. De Belgische wetgever kiest ervoor het recht op een kosteloze advocaat (gratis rechtsbijstand) tijdens de administratieve procedure te behouden.

Geluidsopname van AMMR-interview

De Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) zal verplicht zijn een geluidsopname te maken van het AMMR-interview. Daarna moet hij de verzoeker een schriftelijke samenvatting bezorgen. Bij twijfel over de verklaringen die tijdens het persoonlijk onderhoud zijn afgelegd, krijgt de geluidsopname voorrang. Verzoekers moeten ook de kans krijgen om binnen een bepaalde termijn mondeling of schriftelijk opmerkingen te maken over onjuiste vertalingen, misverstanden of andere feitelijke fouten in de schriftelijke samenvatting. Hoe de DVZ deze regel in de praktijk zal toepassen, is voorlopig nog onduidelijk, omdat de bepaling (nog) niet verder is uitgewerkt in nationale wetgeving.

Specifieke wijziging voor verzoekers die al eerder een verzoek indienden

AMMR maakt een scherper onderscheid tussen overnameverzoeken (andere lidstaat is mogelijk bevoegd) en een kennisgeving van terugname (andere lidstaat is quasi zeker bevoegd, vb. Eurodac-hit). Die kennisgeving vervangt het vroegere terugnameverzoek uit de Dublin III-verordening. Dat heeft vooral gevolgen voor verzoekers die eerder al een verzoek om internationale bescherming indienden in een andere lidstaat. Onder Dublin III was de DVZ gebonden aan een strikte termijn om een terugnameverzoek te sturen. Werd die termijn niet gerespecteerd, dan werd België verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek.

Onder AMMR verdwijnt dat mechanisme. De DVZ moet wel binnen de 2 weken een kennisgeving van terugname sturen aan de verantwoordelijke lidstaat, maar als dat niet gebeurt, verschuift de verantwoordelijkheid niet automatisch naar België. Omdat de overdrachtstermijn van 6 maanden pas begint te lopen vanaf de bevestiging van die kennisgeving door de verantwoordelijke lidstaat, dreigt in zulke gevallen een juridisch vacuüm. Als de DVZ niet tijdig handelt, wordt België ook niet verantwoordelijk voor het verzoek.

Overdrachtsbesluit en verantwoordelijkheidstermijnen

De termijnen waarbinnen lidstaten een overnameverzoek of kennisgeving van terugname moeten versturen, worden aanzienlijk korter. Ook de verzochte lidstaten krijgen minder tijd om te antwoorden. Zodra de DVZ een akkoord krijgt van de verantwoordelijke lidstaat, moet zij binnen 2 weken een overdrachtsbesluit nemen. De bedoeling is duidelijk: de AMMR-procedure (vroeger: dublinprocedure) versnellen.

Vanaf de aanvaarding van het overnameverzoek of de bevestiging van de kennisgeving van terugname heeft de DVZ 6 maanden om de verzoeker over te dragen. Stelt de verzoeker een beroep met schorsende werking in, dan begint die termijn pas te lopen vanaf de definitieve beslissing over dat beroep. Lukt de overdracht niet binnen 6 maanden, dan moet de onderzoekende lidstaat het verzoek om internationale bescherming zelf behandelen.

Net als onder de Dublin III-verordening kunnen lidstaten de overdrachtstermijn verlengen. AMMR breidt zowel de gevallen waarin dat kan als de maximale duur van de verlenging aanzienlijk uit:

• Is de betrokken persoon opgesloten in de gevangenis, dan kan de DVZ de termijn met één jaar verlengen.
• Duikt de betrokken persoon onder, verzet hij zich fysiek, maakt hij de overdracht opzettelijk onmogelijk of voldoet hij niet aan de medische vereisten, dan kan de DVZ de termijn met drie jaar verlengen.

Onder de Dublin III-verordening kon de DVZ de overdrachtstermijn alleen verlengen bij onderduiken, en dan nog maximaal met 18 maanden. Onder AMMR kan die verlenging oplopen tot 3 jaar. Die termijn begint pas te lopen vanaf het moment waarop de DVZ de verantwoordelijke lidstaat van de verlenging op de hoogte brengt. Verzoekers zullen dus langer verbonden kunnen blijven aan de verantwoordelijke lidstaat.

AMMR maakt een verlenging bovendien in meer situaties mogelijk. Het kan ook bij: fysiek verzet, het opzettelijk onmogelijk maken van de overdracht en het niet voldoen aan de medische vereisten. 

Daarnaast wordt ook de definitie van onderduiken ruimer dan onder de Dublin III-verordening. Van onderduiken is nu sprake wanneer een betrokkene niet beschikbaar blijft voor de bevoegde administratieve of gerechtelijke autoriteiten, bijvoorbeeld door

1. het grondgebied van een lidstaat te verlaten zonder toestemming van de bevoegde autoriteiten, om redenen die niet buiten de controle van die persoon vallen;
2. niet te melden dat men afwezig is uit een bepaald opvangcentrum of een aangewezen verblijfplaats, als een lidstaat dat vereist; of
3. niet te verschijnen voor de bevoegde autoriteiten, als die dat vereisen.

Tijdens de lopende overdrachtstermijn verblijft de verzoeker onwettig in België en moet hij zich begeven naar de verantwoordelijke lidstaat. Vanaf de afgifte van het overdrachtsbesluit kan Fedasil de opvang bovendien beperken om die terugkeer naar de verantwoordelijke lidstaat te stimuleren.

Voor verzoekers in de AMMR-procedure zijn er vier belangrijke wijzigingen:

• De mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een verlenging van de overdrachtstermijn verdwijnt.
• De termijn om een overdrachtsbesluit (bijlage 26quater) aan te vechten daalt van 30 naar 10 dagen. De datum van van de beslissing bepaalt de termijn. Valt deze vóór 12 juni 2026 geldt de termijn van 30 dagen. Voor beslissingen genomen vanaf 12 juni 2026 geldt de nieuwe termijn van 10 dagen.
• Een vordering tot schorsing van het overdrachtsbesluit blijft mogelijk en heeft op zichzelf tijdelijk schorsende werking.
• De inhoud van het beroep wordt beperkt

Bij de aanpassing van de Verblijfswet kiest de wetgever ervoor de formele beslissing tot verlenging van de overdrachtstermijn te schrappen. Verzoekers zullen dus niet langer een individueel gemotiveerde beslissing ontvangen waartegen zij beroep kunnen instellen bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Volgens de wetgever verplicht AMMR de lidstaten niet om zo’n afzonderlijke beslissing te nemen. In de praktijk zal de DVZ enkel nog een kennisgeving sturen aan de verantwoordelijke lidstaat, zonder dat de betrokken verzoeker noodzakelijk op de hoogte wordt gebracht van de verlenging. Hierdoor keren we terug naar de situatie van voor mei 2018, toen de RvV besliste dat de DVZ een beslissing tot de verlenging van de overdrachtstermijn formeel moet motiveren.

De termijn om een overdrachtsbesluit aan te vechten bedraagt voortaan 10 dagen. Binnen die termijn kunnen verzoekers een vordering tot schorsing indienen. De rechter moet daarover binnen één maand uitspraak doen.

Dient de verzoeker een vordering tot schorsing in, dan begint de overdrachtstermijn van 6 maanden pas te lopen:

• na de afwijzing van de schorsingsvordering; of
• vanaf de uitspraak ten gronde, als de schorsingsvordering wordt toegekend.

AMMR beperkt de draagwijdte van een beroep tegen een overdrachtsbesluit tot:

• Een mogelijke schending van artikel 4 van het Handvest van de Grondrechten van de EU
• Mogelijke omstandigheden van na het overdrachtsbesluit die bepalend zijn voor de juiste toepassing van AMMR
• Mogelijke inbreuken tegen de criteria voor minderjarigen, gezinsleden en afhankelijke personen in geval van een overnameprocedure

Lees onze webpagina's 'Beroepen bij de RvV in de asielprocedure vanaf 12 juni 2026' en ons nieuwsartikel 'Migratie- en asielpact: nieuwe regels beroep bij Raad voor Vreemdelingenbetwistingen op komst'.

Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen